Zgromadzenie związku międzygminnego nie może ustalać diet dla delegatów

W ocenie NSA przepisy prawa nie upoważniają zgromadzenia związku międzygminnego do regulowania kwestii diet dla członków tego zgromadzenia.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 3015/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie 
z dnia 17 września 2015 r. r. (sygn. akt II SA/Sz 769/15).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W kwietniu 2015 r. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność uchwały zgromadzenia związku międzygminnego dotyczącej ustalenia wysokości diet delegatów za udział w posiedzeniach zgromadzenia i komisjach związku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w obecnym systemie prawnym nie można wskazać żadnej normy materialnoprawnej, która upoważniałaby zgromadzenie związku międzygminnego do regulowania kwestii diet dla członków tego zgromadzenia.

W wyroku z dnia 17 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 769/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zgodnie z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym [dalej także: „usg”] do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Nie oznacza to jednak, że zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to na podstawie art. 25 ust. 4 usg rada gminy w odniesieniu do radnych.

W ocenie WSA w Szczecinie przepis art. 69 ust. 3 usg, regulując instytucję zgromadzenia związku, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku gmin. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Co więcej, w ocenie Sądu I instancji, intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą.

W rezultacie rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez związek międzygminny na powyższe orzeczenie Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 3015/15),oddalił skargę.

NSA wskazał, że kluczową kwestią do rozważenia w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy oznacza tym samym przyznanie zgromadzeniu związku uprawnienia do realizowania uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków tego zgromadzenia.

W ocenie NSA zgromadzenie związku międzygminnego nie ma legitymacji prawnej do ustalania diet dla delegatów. Przepis art. 69 ust. 3 usg, regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła bowiem do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. NSA zwrócił przy tym także uwagę na odmienność sytuacji prawnej radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Co więcej, fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 usg, a w ten sam sposób ukształtowane może zostać wynagrodzenie wójta. Analogicznie NSA wypowiedział się we wcześniejszych wyrokach (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12; wyroki NSA z 27 sierpnia 2013 r. o sygn. akt: II OSK 506/13, II OSK 493/13 i II OSK 669/13; wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2072/13 oraz wyrok NSA z 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1275/14).

NSA podkreślił także, że formuła związku międzygminnego jest oparta na dobrowolności Gminy zatem mogą, a nie muszą korzystać z tej formy współpracy w celu wykonywania zadań publicznych. W ramach takiej współpracy związek wykonuje wspólnie zadania publiczne zrzeszonych gmin, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przysługują mu więc takie same uprawnienia i obowiązki, jakie mają gminy w związku z wykonywaniem przekazanych zadań. Brak jest przy tym racjonalnego powodu, aby przyjąć, że gmina cedując swoje kompetencje na związek międzygminny nie ponosiła kosztów związanych z udziałem jej przedstawicieli w działaniach mających na celu realizację powierzonych zadań, w tym związanych z uczestnictwem w obradach organów związku. Z tezy o racjonalności ustawodawcy nie można wyprowadzać wykładni, która nie ma podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

Omawiany wyrok wpisuje się w jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika, że zgromadzenie związku międzygminnego nie może ustalać diet dla delegatów (patrz m. in. opisywany już na naszym portalu w artykule pt. „Diety NIE dla członków zgromadzenia związku międzygminnego”, wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 roku, sygn. akt II OSK 2726/12).

Mateusz Karciarz

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Michał Jagodziński

asystent, interesuje się prawem administracyjnym

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu