14.03.2016


Tymczasowe pełnienie funkcji kierownika jednostki organizacyjnej gminy a kwestia wygaśnięcia mandatu radnego

KATEGORIA: Praktyka

Nawet czasowe powierzenie radnemu funkcji bądź obowiązków kierownika lub zastępcy kierownika jednostki organizacyjnej gminy prowadzi do wygaśnięcia jego mandatu.

Regulacja ustawowa

Stosownie do art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.], radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. Uzupełnieniem regulacji zawartej w powyższym przepisie jest art. 24b u.s.g., który odnosi się do sytuacji, w której osoba pełniąca funkcję kierownika gminnej jednostki organizacyjnej albo jego zastępcy zostanie na wybrana na radnego. Taka osoba obowiązana jest przed przystąpieniem do wykonywania mandatu złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy (6 miesięcy w przypadku radnego wykonującego funkcję kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej, przejętej lub utworzonej przez gminę w czasie kadencji). Bez względu na rodzaj i okres trwania stosunku pracy radny otrzymuje urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu oraz 3 miesięcy po jego wygaśnięciu. Pomimo braku wyraźnej regulacji uznać należy, iż wybór danej osoby na koleją kadencję obliguje ją do złożenia kolejnego wniosku o urlop bezpłatny.

Analogiczne zakazy umieszczone zostały w pozostałych ustawach samorządowych, czyli w art. 23 ust. 2 i art. 24 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w art. 25 ust. 2 i art. 26 ustawy o samorządzie województwa. Sankcją za złamanie powyższych zakazów we wszystkich trzech przypadkach jest wygaśnięcie mandatu radnego.

Uzasadnienie zakazów

W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że uzasadnienie wprowadzenia powyższego ograniczenia stanowi dążenie do zapobiegnięcia kolizji między obowiązkami radnego jako członka organu stanowiącego gminy oraz jako pracownika podległego organom tej gminy, co odnosi się także do osób, które w jednostce organizacyjnej gminy, w której uzyskały mandat, pełnią funkcję kierownika lub jego zastępcy (por. A. Szewc w: Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC; por. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 150/10). W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 17 stycznia 2005 r. (sygn. akt II OSK 61/05), stwierdził, że przepis art. 24b ust. 1 u.s.g. zmierza do uniknięcia sytuacji, w której ta sama osoba byłaby członkiem organu stanowiącego gminy i jednocześnie wykonywałaby czynności (pełniłaby funkcje) należące do sfery wykonawczej gminy. Kolizyjność tych dwóch sfer jest zdaniem Sądu oczywista, a powołany przepis (jak i inne tzw. przepisy antykorupcyjne dotyczące radnych, np. art. 24a, art. 24e, art. 24f u.s.g.) ma uniemożliwić lub w znacznym stopniu zapobiec powstaniu powiązań mogących wzbudzać bardziej lub mniej uzasadnione z obiektywnego punktu widzenia podejrzenia o charakterze korupcyjnym. Zakaz pełnienia przez radnych ustawowo określonych funkcji i stanowisk jest uzasadniony nie tylko względami etycznymi, jest on również środkiem gwarantującym utrzymywanie przez osoby wykonujące mandat radnego zaufania wyborców.

W tym kontekście wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, w którego orzecznictwie kilkukrotnie podkreślano, że wprowadzone zakazy nie pozbawiają nikogo praw wyborczych, a jedynie ustanawiają obowiązek dokonania wyboru między piastowaniem mandatu, rozumianego jako dobrowolna służba publiczna, polegająca m.in. na przyjęciu przez mandatariusza dodatkowych obowiązków, od których wolni są pozostali obywatele a wykonywaniem określonego zatrudnienia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt K 29/95).

Zakres zastosowania

Pod pojęciem jednostki organizacyjnej o której mowa w art. 24a ust. 2 u.s.g. należy rozumieć strukturę organizacyjną utworzoną przez gminę lub do niej przynależną, niezależnie od jej statusu prawnego. Istotną cechą takiej jednostki jest to, że gmina (jej organy) ma bezpośredni wpływ na jej funkcjonowanie poprzez powoływanie osób zarządzających tą jednostką oraz sprawowanie nad nią kompetencji nadzorczych (por. A. Szewc (w:) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Warszawa 2010, s. 132, 133). Jednostki te mogą przybierać różne formy prawne (niezależnie od niej, jeżeli tylko będą spełniały w/w cechy, będą jednostkami organizacyjnymi gminy), np. szkoły, przedszkola, itd.

W przeszłości, w sytuacji niepełnego unormowania tej materii, na skutek stosowania przez sądy wykładni funkcjonalnej opartej o zarysowane powyżej ratio legis, rozszerzano ustalone w tych przepisach zakazy na osoby literalnie nimi nieobjęte, np. na głównych księgowych gminnych jednostek organizacyjnych.

Obecnie, wobec pełniejszego unormowania kwestii antykorupcyjnych w ustawie, postulat rozszerzającej wykładni art. 24a u.s.g. stracił rację bytu. W świetle aktualnej regulacji wycofać się przy tym trzeba z poglądu postulującego odnoszenie tego przepisu nie tylko do kierownika gminnej jednostki i jego zastępcy, ale także do innych osób wchodzących w skład szerokiego kierownictwa tych jednostek.

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że omawiany przepis jednoznacznie przesądza, że do złamania zakazu dojdzie, gdy radny zacznie pełnić funkcje kierownika lub jego zastępcy nawet nominalnie. Ustawodawca użył, bowiem określenia „pełnić funkcję”, co jest równoznaczne z zajmowaniem określonego stanowiska. Przepis ten nie wprowadza też żadnych ograniczeń, by ujęte w nim obostrzenie dotyczyło konkretnej podstawy prawnej pełnienia, tudzież wykonywania funkcji, tym samym nie ma znaczenia prawnego charakter, rodzaj nawiązania stosunków prawnych, w ramach których powierzane bądź wykonywane są funkcje kierownicze. Wynika to przede wszystkim z redakcji tych przepisów. „Wykonywać” w świetle znaczenia w języku powszechnym (Słownik Języka Polskiego) oznacza tyle co wprowadzać w czyn, uczynić, urzeczywistnić, zrealizować, spełnić. Z kolei wyraz     „funkcja” – prace, obowiązki, które ktoś ma wykonać, stanowisko (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 105/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1781/13).

W tym świetle należy rozważyć kwestię, czy do naruszenia ustawowego zakazu wystarczające jest nawet tymczasowe pełnienie funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej lub jego zastępcy bez formalnego objęcia określonego stanowiska, np. w przypadku dłuższej nieobecności czy choroby osoby piastującej tą funkcję, czy raczej konieczne jest stałe zatrudnienie na tym stanowisku.

Odpowiadając na tak postawione pytanie można przytoczyć poglądy doktryny, które jednoznacznie wskazują, że do złamania powyższych zakazów może prowadzić również czasowe powierzenie radnemu obowiązków kierownika gminnej jednostki organizacyjnej na zasadzie pełnienia obowiązków, (instytucja uregulowana w art. 42 § 4 Kodeksu Pracy) (por. C. Kociński: Czasowe powierzenie radnemu obowiązków kierownika zakładu budżetowego gminy lub zawarcie kontraktu menadżerskiego z radnym a kwestia wygaśnięcia  mandatu radnego, „Nowe Zeszyty Samorządowe”, nr 2 (50) , s. 57-65), czy też powierzyć mu na okres przejściowy inną pracę, choć w istocie pracownik ten jest zatrudniony na innym stanowisku  (por. A. Jochymczyk: Komentarz do art. 24a ustawy o samorządzie gminnym[w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., wyd. I, 2010, ABC).

Podsumowanie

Podsumowując należy wskazać, że na tle przepisów ustawy o samorządzie gminnym bez znaczenia pozostaje, na jakiej podstawie prawnej doszło do sprawowania funkcji kierownika, bądź zastępcy kierownika w gminnej jednostce organizacyjnej, tak jak i nie ma znaczenia prawnego, czy wiąże się ona z dodatkowym uposażeniem oraz jaki konkretnie zakres czynności obejmuje, a także, czy pełnienie tej funkcji miało charakter stały czy tylko czasowy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 150/10).

Bardzo szeroki zakres zastosowania ograniczeń zawartych w omawianych regulacjach został przez część przedstawicieli doktryny uznany za zbyt daleko idący i tym samym zabierający podstawowe źródło utrzymania osobom wykonującym funkcje kierownicze w jednostkach organizacyjnych gminy. Należy przy tym jednak pamiętać, że kandydowanie na radnego jest aktem dobrowolnym, a wykonywanie każdej funkcji społecznej wiąże się (przynajmniej w założeniu) z pewnym wyrzeczeniem.

Osoba pełniąca funkcję radnego i jednocześnie zatrudniona w gminnej jednostce organizacyjnej przez całą kadencję musi zachować czujność, aby podejmowane z jej udziałem działania nie były przyczyną do wygaśnięcia jej mandatu.

_________________________________________________________________________

Szukasz pomocy prawnej w opisanym przez nas zakresie?

Sprawdź naszą PROPOZYCJĘ.



Autor:
Maciej Kiełbus

Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego



Michał Jagodziński

asystent, interesuje się prawem administracyjnym


TAGI: Pracownicy samorządowi, prawo pracy, Prawo wyborcze, Przepisy antykorupcyjne, Radny, Samorząd,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu