Prawo Dla Samorządu

Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy rada gminy może w sposób generalny upoważnić wójta do oddawania w najem lub dzierżawę nieruchomości gminnych z pominięciem przetargu nadal budzi wątpliwości w praktyce. Swoje stanowisko w tej sprawie zajął niedawno WSA w Olsztynie.

Dzierżawa i najem nieruchomości stanowią reglamentowane formy obrotu nieruchomościami gminnymi objęte szczególnym reżimem prawnym ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym jej regulacje dotyczą wyłącznie sytuacji, gdy nieruchomość ma być wydzierżawiona/oddana w najem długoterminowo tj. na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Przeznaczaniu nieruchomości gminnych pod najem i dzierżawę poświęcony jest
art. 37 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym zawarcie umowy najmu/dzierżawy nieruchomości gminnej na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, chyba że rada gminy wyrazi zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia takiej umowy. Redakcja cytowanego przepisu pozwala zatem na odstąpienie od przetargu w każdej sytuacji, jeśli rada wyrazi na to zgodę. Omawiany przepis nie uzależnia zgody rady od spełnienia dodatkowych przesłanek podmiotowych, przedmiotowych czy funkcjonalnych - rada ma zatem możliwość uznaniowego wydania tej zgody lub odmowy jej wydania.

W orzecznictwie i piśmiennictwie od lat spornym jest, czy zgoda rady na bezprzetargowy najem/dzierżawę musi mieć charakter indywidualny i być udzielana każdocześnie przed udostępnieniem w tej formie nieruchomości przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czy może mieć charakter generalny i zostać wyrażona w uchwale rady gminy w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi (podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym), zwalniając tym samym organ wykonawczy z konieczności występowania w każdym przypadku o udzielenie mu zgody na odstąpienie od przetargowego trybu udostępniania nieruchomości w drodze dzierżawy lub najmu.

Problematyka zasad odstępowania od przetargu przy oddawaniu nieruchomości gminnych w najem i dzierżawę była niedawno przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Olsztynie, który w wyroku z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. II SA/Ol 1365/14, stwierdził nieważność uchwały w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy w części umocowującej wójta tejże Gminy do bezprzetargowego wynajmowania lub wydzierżawiania nieruchomości Gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata w sytuacji ziszczenia się przesłanek określonych w tej uchwale.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Gminy w uchwale w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy ustaliła, że we wskazanych w tejże uchwale przypadkach nie jest wymagana zgoda Rady na bezprzetargowe wynajęcie lub wydzierżawienie nieruchomości na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata.

O stwierdzenie nieważności ww. przepisu wniósł Wojewoda, wskazując, że narusza on w sposób istotny przepisy prawa. Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, przy czym w odniesieniu do nieruchomości gminnych zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy może wyrazić rada gminy. W ocenie Wojewody, zawarte w tym przepisie sformułowanie „może udzielić zgody” jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Zatem każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Podjęcie generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów doprowadziłoby do utraty przez Radę Gminy funkcji organu kontrolnego. Zatem odstąpienie od zasady przetargowego zawierania umów musi być zawsze traktowane jako wyjątek i nie może być nazwane „zasadą”.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z wykładnią językową normy z art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wojewoda albo odpowiednio rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zatem jednorazowa zgoda na odstąpienie jest zestawiona z liczbą mnogą, która ma charakter generalny – na co wskazuje zawarte w ustawie pojęcie „tych umów”. W odpowiedzi na skargę wskazano, że gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić obowiązek podejmowania wyłącznie indywidualnych uchwał dotyczących konkretnej umowy, posłużyłby się zwrotem „mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy”.

W rezultacie rozpoznania sprawy WSA w Olsztynie uwzględnił skargę Wojewody.

WSA odnosząc się do argumentacji Gminy wskazał, że użyta w art. 37 ust. 4 tej ustawy, liczba mnoga („umów”) łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy, o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Sąd przytaczając na poparcie swojego stanowiska poglądy z piśmiennictwa i orzecznictwa uznał, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu i dzierżawy wymaga zawsze indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. W ocenie Sądu, uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Jeśli wniosek dotyczy odstąpienia od przetargowego trybu w przypadku więcej niż jednego rodzaju umowy (np. najmu i dzierżawy), to rzeczoną uchwałą można wyrazić wspomnianą zgodę co do tych różnych umów. Musi być ona jednak skonkretyzowana w akcie prawnym o charakterze indywidualnym, skierowanym do indywidualnego adresata. W sytuacji zatem, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady.

Sąd podkreślił, że podzielenie stanowiska Gminy doprowadziłoby do sytuacji przeniesienia uprawnień rady gminy na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czyli na organ wykonawczy, co w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalne.

WSA w Olsztynie wskazał nadto, że ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi ustawę szczególną w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podkreślił, że upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy ustrojowej jednoznacznie przewiduje, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą szczególną jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów użytkowania, dzierżawy i najmu na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, dopuszczając wyjątkowo możliwość udzielenia przez radę gminy zgody na odstąpienie od przetargu. Upoważnienie do wyrażenia zgody, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie może być w ocenie Sądu interpretowane jako upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, ani też jako regulacja współkształtująca zakres upoważnienia z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi nie może w konsekwencji, w ocenie Sądu, regulować odmiennie zasad udostępniania nieruchomościami w drodze najmu lub dzierżawy aniżeli wynika to z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wyrok WSA jest prawomocny.

Bezprzetargowy najem i dzierżawa pod szczególną kontrolą rady gminy