10.07.2015


Do kiedy można podjąć uchwałę w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze?

KATEGORIA: Praktyka

Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wniesienie jej w terminie 30 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia oraz podjęcie w tej kwestii uchwały (zarządzenia) przez organ, którego rozstrzygnięcie dotyczy. W praktyce pojawiają się wątpliwości, w jakim momencie należy podjąć uchwałę (zarządzenie) w sprawie zaskarżenia dla zapewnienia skuteczności skargi.

Orzecznictwo administracyjne organów nadzoru jest wysoce niejednolite, co stanowi w dużej mierze pokłosie niejednoznaczności samych przepisów prawa dotyczących spraw samorządowych oraz braku powszechnie uznawanych reguł ich wykładni (np. w zakresie stosowania generalnej klauzuli kompetencyjnej). W konsekwencji, zdarzają się sytuacje że w jednym z województw uchwalony przez organ jednostki samorządu terytorialnego akt zostanie zakwestionowany w trybie nadzorczym, w innym analogiczna regulacja uznana zostanie przez organ nadzoru za zgodną z prawem. Paradoksalnie zdarzają się także sytuacje, gdy ten sam organ nadzoru dokonuje odmiennej oceny prawnej zbliżonych regulacji podjętych przez organy różnych jednostek samorządu terytorialnego, nad których działalnością sprawuje nadzór, stwierdzając nieważność jedynie w odniesieniu do aktu podjętego przez organ jednej z nich. Ocenie prawidłowości rozstrzygnięć nadzorczych podejmowanych w takich oraz innych sytuacjach służy mechanizm ich sądowej kontroli.

Jednostka samorządu terytorialnego ma prawo poddania rozstrzygnięcia nadzorczego weryfikacji na drodze kontroli sądowej. Zgodnie z przepisami każdej z ustaw ustrojowych jednostka samorządu terytorialnego może zaskarżyć do sądu administracyjnego niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcie nadzorcze. Możliwość ta stanowi wyraz konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Dopuszczalność skargi warunkowana jest jej wniesieniem w terminie 30 dni od daty doręczenia jednostce samorządu terytorialnego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz od podjęcia w tej kwestii uchwały (zarządzenia) przez organ, którego rozstrzygnięcie dotyczy. Przepisy nie przewidują szczególnych terminów dla zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych w przedmiocie oceny legalności aktów prawa miejscowego, w przeciwieństwie do regulacji dotyczących kwestionowania samych aktów prawa miejscowego, gdzie skarżącego nie wiąże żaden ustawowy termin. Oznacza to, że nawet w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących skomplikowanych i ważnych dla danej jednostki samorządowej aktów prawnych, takich jak chociażby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ocena zasadności argumentacji organu nadzoru i wniesienie przez jednostkę samorządową skargi na wydane przez niego rozstrzygnięcie nadzorcze musi nastąpić w terminie 30 dni od daty doręczenia jej przedmiotowego rozstrzygnięcia.

O ile dokonanie samej czynności wniesienia skargi dla zachowania ww. terminu nie jest problematyczne, zwłaszcza wobec możliwości uzupełnienia podniesionych w skardze zarzutów i argumentacji po jej wniesieniu do sądu (dotyczy to skargi kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego), o tyle często w praktyce pojawia się trudność w zakresie zorganizowania w terminie 30-dniowym sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dla podjęcia uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z tym, iż przepisy ustawowe odnoszą termin 30-dniowy do wniesienia skargi, w orzecznictwie i piśmiennictwie pojawiły się rozbieżności co do tego, czy dotyczy on jedynie samej czynności wniesienia skargi, czy również podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie ulega wątpliwości, iż najbardziej pożądaną sytuacją jest podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przed wniesieniem skargi i przed upływem 30-dniowego terminu na jej wniesienie. Uchwała taka stanowi bowiem wyraz woli organu stanowiącego do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, które go dotyczy, oraz legitymuje organ wykonawczy tej jednostki do wniesienia skargi. Według części przedstawicieli doktryny tylko taki model procedowania gwarantuje skuteczność skargi. Gwoli przykładu, A. Gill stoi stanowisku, że uchwała w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego jest podstawą wniesienia skargi, stąd też nieodzownym warunkiem wniesienia skargi musi być zawsze uprzednie jej podjęcie. Wniesienie skargi przed podjęciem uchwały jest zatem zdaniem cytowanego Autora niedopuszczalne (A. Gill, Glosa do postanowienia NSA z dnia 30 listopada 2005 r., II OSK 290/05, OSP 2007, Nr 1, poz. 6). Pogląd ten nie ma jednakże charakteru dominującego.

Według części przedstawicieli doktryny i judykatury wniesienie skargi bez uprzedniego podjęcia uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie uzasadnia samo przez się odrzucenia skargi. Część judykatury przyjmuje, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze będzie w takim przypadku skuteczna, pod warunkiem jednak, że uchwała w sprawie zaskarżenia zostanie podjęta przed upływem 30-dniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i przesłana do sądu administracyjnego w terminie wyznaczonym przez ten sąd do uzupełnienia braków formalnych skargi (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., II SA/Wr 1499/98, OSS 1999, nr 4, poz. 116, postanowienie NSA z dnia 20 marca 1991 r., I SA 139/91, ONSA 1991, Nr 3–4, poz. 54; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1996 r., SA/Wr 3040/93, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2005 r., OSK 1142/04, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2005, Nr 4, poz. 10, postanowienie WSA w Opolu z dnia 9 października 2008 r., II SA/Op 517/08). Pogląd ten zakłada zatem, że możliwe jest złożenie do sądu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przed podjęciem uchwały w sprawie jego zaskarżenia, jednakże podjęcie samej uchwały musi nastąpić i tak w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego jako że termin ten wyznacza ramy czasowe zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem według omawianego stanowiska brak uchwały nie może być konwalidowany w toku postępowania sądowoadministracyjnego poprzez przedłożenie sądowi administracyjnemu uchwały podjętej po upływie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2005 r., VI SA/Wa 253/2205).

Wreszcie w orzecznictwie i piśmiennictwie można spotkać także i trzeci pogląd, co do terminu podjęcia uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z nim termin 30-dniowy wyznacza jedynie termin na wniesienie skargi, nie dotyczy on natomiast podjęcia uchwały w sprawie zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Uchwała w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi wewnętrzną decyzję jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś element skargi. W konsekwencji, uchwała w sprawie zaskarżenia może zostać podjęta również po wniesieniu skargi oraz po upływie 30-dniowego terminu na jej wniesienie (zob. np. postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., III ARN 13/92, LEX nr 10908, postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186,  postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., III ARN 43/94, OSNP/1994/12/185, postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138, postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 2450/10, postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 106/12). Interpretacja dopuszczająca podjęcie uchwały po terminie na wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się na uznaniu, że wątpliwości, jakie budzi brzmienie obecnie obowiązujących przepisów nie mogą być tłumaczone w sposób zawężający prawo jednostek samorządu terytorialnego do ochrony sądowej, które jest konstytucyjnym zabezpieczeniem ich samodzielności. W konsekwencji, przyjmuje się, że wadliwość skargi polegająca na tym, że została wniesiona przez jednostkę samorządu terytorialnego bez uprzedniej uchwały organu tej jednostki może ulec konwalidacji aż do czasu rozstrzygnięcia skargi przez sąd administracyjny tzn. uchwała może zostać przedłożona sądowi najpóźniej w dniu rozprawy, kiedy to skarga podlegać będzie merytorycznemu rozpoznaniu.

Podsumowując, termin na podjęcie uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego budzi od lat wątpliwości w doktrynie i judykaturze. Coraz wyraźniej w orzecznictwie kształtuje się jednakże stanowisko, w myśl którego uchwała w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie musi zostać podjęta przed wniesieniem skargi i z zachowaniem 30-dniowego terminu na jej wniesienie. Pogląd ten należy w pełni podzielić, nie tylko ze względu na wspomnianą na wstępie operatywność takiego rozumowania, ale przede wszystkim ze względu na fakt, że wyraża on interpretację najszerzej uwzględniającą prawo organów samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych, gwarantującą i realizującą konstytucyjną zasadę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.



Autor:
Anna Kudra

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.


TAGI: Rozstrzygnięcie nadzorcze, Rada Powiatu, Rada gminy, Zarząd, Zarządzenie, Skargi, Samorząd,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu