Prawo Dla Samorządu

Regulacja ustawowa ograniczająca udostępnianie dokumentów wytworzonych w trakcie audytu wewnętrznego jednostek sektora finansów publicznych jest, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niezgodna z Konstytucją.

Orzeczeniem z dnia 9 kwietnia 2015 r., (sygn. akt K 14/13), w wyniku rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm) [dalej: Fin.publ.] jest niezgodny z art. 61 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [dalej: Konstytucja]

Zgodnie z art. 284 ust. 1 Finpubl plan audytu i sprawozdanie z wykonania audytu stanowią informację publiczną, przy czym zakwestionowany przepis, t.j. ust. 2 tego artykułu, wyłączał z zakresu pojęcia informacji publicznej dokumenty wytwarzane przez audytora w trakcie prowadzenia audytu.

Na wstępie Trybunał wskazał, że z punktu widzenia oceny dopuszczalności przewidzianego w art. 284 ust. 2 Finpubl ogólnego wyłączenia określonych dokumentów wytwarzanych przez audytora wewnętrznego z zakresu informacji publicznej podstawowe znaczenia ma ustalenie charakteru i treści dokumentów wytwarzanych przez audytora
w trakcie prowadzenia audytu.

W konsekwencji przeprowadzonej analizy treści różnych dokumentów powstających w procesie przeprowadzania audytu, Trybunał uznał, że oprócz planu audytu i sprawozdania z wykonania planu audytu, także inne dokumenty mogą stanowić informację publiczną. Zdaniem TK, zawierają one bowiem rezultaty przeprowadzonego audytu i w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek wyrażają końcowe stanowisko audytora. Tym samym należy je traktować jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji.

Zdaniem Trybunału, niedopuszczalne jest wprowadzanie, w ustawie normującej określony rodzaj działalności władzy publicznej, ogólnego wyłączenia całej grupy dokumentów z zakresu informacji publicznej. Ustawa nie może bowiem, bez stosownego upoważnienia zawężać zakresu prawa do informacji określonego w Konstytucji. Stąd też, określone w art. 284 ust. 2 Finpubl wyłączenie wszystkich innych niż plan audytu czy sprawozdanie z wykonania planu audytu, dokumentów wytwarzanych przez audytora, stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej.

Trybunał zauważył przy tym, że jednak nie wszystkie dokumenty wytwarzane przez audytora podczas przeprowadzania audytu zawierają informację publiczną w rozumieniu art. 61 Konstytucji oraz regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 782) [dalej: u.d.i.p.]. Można w tym miejscu wskazać na różnego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym, takie jak np. zapiski czy notatki sporządzane w stadium zbierania informacji i przygotowania końcowego stanowiska, które stanowią jedynie etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią.

Trybunał podkreślił także, że o tym, które z dokumentów wytwarzanych przez audytora stanowią informację publiczną, stosownie do wskazanych wyżej kryteriów, powinny rozstrzygać w pierwszej kolejności organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, a w przypadku sporu – sądy administracyjne. Orzecznictwo sądowe powinno
z jednej strony uwzględniać różne wartości konstytucyjne związane z prawami obywatelskimi, z drugiej strony natomiast, potrzebę efektywnego funkcjonowania organów władzy publicznej.

W świetle stanowiska TK, dostęp do dokumentów audytowych zawierających informację publiczną po usunięciu z systemu prawa art. 284 ust. 2 Finpubl, będzie następować na zasadach ogólnych uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organy władzy publicznej stosujące prawo zobowiązane są do dokonywania oceny, czy w określonej sytuacji uzasadnione jest ograniczenie prawa dostępu do informacji z uwagi na występowanie okoliczności określonych w u.d.i.p. Zdaniem TK, ustawodawca powinien rozważyć także ewentualną potrzebę unormowania zasad i trybu dostępu do dokumentów audytowych odbiegających od rozwiązań ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Do wyroku zgłoszono zdanie odrębne, w świetle którego, tak szerokie otwarcie dostępu do materiałów audytowych dla osób postronnych może prowadzić do bardzo zachowawczych działań podmiotów przeprowadzających audyt. Wskazano przy tym na problem wydolności sądownictwa administracyjnego w kontekście gwałtownego wzrostu liczby spraw o udostępnienie informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej zawartej w dokumentach audytu wewnętrznego