Prawo Dla Samorządu

Możliwość łączenia mandatu radnego z funkcją sołtysa nie budzi obecnie wątpliwości. Praktyka rodzi jednak pytanie o możliwość głosowania w przedmiocie diet dla sołtysów przez radnego, który równocześnie piastuje obie te funkcje.

Radny może zostać sołtysem

Ustawa o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] określa przypadki, w których mandatu radnego nie można łączyć z pełnieniem innych funkcji. Wspomniane przepisy nie formułują zakazu łączenia mandatu radnego z członkostwem w organach jednostek pomocniczych, w tym z pełnieniem funkcji sołtysa. Wynika stąd, utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wniosek, że nie ma prawnych przeszkód, by radny gminy był jednocześnie sołtysem w tejże gminie (podobnie: członkiem zarządu osiedla czy jego przewodniczącym).

Wysokość diety

Więcej kontrowersji wzbudza kwestia wysokości diety w sytuacji, w której radny gminy jest równocześnie sołtysem, a rada gminy korzysta z przyznanego jej mocą art. 37b u.s.g. uprawnienia do określenia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta (możliwość przyznania diet sołtysom ma charakter fakultatywny i została pozostawiona uznaniu rady gminy).

W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że rada gminy, która zadecydowała o przyznaniu diety przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, nie może wyłączyć prawa do otrzymywania diety tym sołtysom, którzy są jednocześnie radnymi. Jednoznaczne stanowisko w tym zakresie zajął WSA w Gliwicach w wyroku z 3 listopada 2008 r. sygn. IV SA/GL 197/08. W orzeczeniu tym stwierdzono, że takie unormowanie w nieuzasadniony sposób różnicuje sytuację uprawnionych podmiotów (sołtysów, którzy nie łączą wykonywanej funkcji z mandatem radnego, oraz sołtysów będących radnymi), co z kolei pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości. W konkluzji rozważań sąd podkreślił, że radny będący sołtysem powinien otrzymywać dwie niezależne diety jako wynikające z dwóch różnych podstaw prawnych.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż zdaniem Sądu z powyższego nie wypływa prosta reguła, zgodnie z którą osobie łączącej mandat radnego z funkcją sołtysa należałaby się dieta w wysokości sumy diet ze wskazanych tytułów - konieczne jest bowiem uwzględnienie ich odmiennego charakteru. Dieta radnego, w wysokości ustalonej przez radę gminy stosownie do art. 25 u.s.g., przysługuje z mocy prawa, natomiast przyznanie diety sołtysom jest fakultatywne i może być uzależnione od podjęcia konkretnych czynności. Wobec tego w zamian np. za udział w pracach rady gminy, zarówno w charakterze radnego, jak i sołtysa, we wskazanym zakresie przysługuje tylko dieta radnego. Wiąże się to także z kompensacyjnym charakterem diety, ma ona bowiem wyrównać straty poniesione w następstwie pełnienia określonej funkcji (wyrok WSA w Gliwicach z 3 listopada 2008 r. sygn. IV SA/GL 197/08).

Pogląd taki prezentowany jest także w piśmiennictwie. Jak słusznie wskazał M. Bator „osobie pełniącej jednocześnie mandat radnego i funkcję sołtysa, za udział w sesji przysługuje tylko dieta radnego (…). Gdyby uchwały rady gminy nie precyzowały czynności, za jakie przysługuje dieta, ale wprowadzały dietę tylko z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, wówczas niezależnie od tego, czy sołtys brał udział w sesji czy nie, takiej osobie należałoby wypłacić dietę sołtysa i dietę radnego.”(M. Bator, Dieta dla osoby pełniącej jednocześnie funkcję sołtysa i radnego, Nowe Zeszyty Samorządowe 2/2011). Analogiczny pogląd należy odnieść do ewentualnych przypadków uczestnictwa sołtysa w posiedzeniach komisji rady gminy.

Głosowanie w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet sołtysom

Na tle powyższych uwag pojawia się pytanie czy radny pełniący równocześnie funkcję sołtysa może brać udział w głosowaniu dotyczącym przyznawania diet sołtysom. Zgodnie bowiem z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż naruszenie powyższego przepisu skutkuje podjęciem uchwały z naruszeniem prawa. Sądy administracyjne różnią się natomiast w ocenie wagi tego naruszenia, a przede wszystkim w ocenie czy winno to skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały (por: wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2007 r., III SA/Lu 414/07, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 115/13).

Udział radnego będącego jednocześnie sołtysem w głosowaniu w przedmiocie przyznania diet sołtysom

Poszukując rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności udziału radnego będącego jednocześnie sołtysem w głosowaniu w przedmiocie przyznania diet sołtysom, warto pochylić się nad orzeczeniami sądów i rozważaniami przedstawicieli doktryny w kontekście art. 25a u.s.g., ustalając zakres interesu prawnego radnego. I tak NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn II OSK 1865/09, orzekł, że radny kandydujący na stanowisko przewodniczącego rady ma interes prawny w tym wyborze, nie powinien więc brać udziału w głosowaniu. Art. 19 ust. 1 u.s.g., przesądzający o biernym prawie wyborczym radnego rady gminy, został uznany za źródło interesu prawnego kandydata na przewodniczącego rady gminy. Ma on interes w byciu wybranym na to stanowisko, również o charakterze majątkowym. Powyższa teza spotkała się jednak z szeroką krytyką, jako prowadząca do absurdalnych wniosków (tak m. in. R. Skwarło, glosa do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2010 r., II OSK 1965/09). Opierając się na rozumowaniu przyjętym przez NSA należałoby uznać, że radny ma także interes prawny w głosowaniu nad jego wyborem do komisji rady gminy, a to po pociągałoby za sobą konieczność odrębnego głosowania nad każdą kandydaturą na członka każdej komisji. Odmienny pogląd w tym zbliżonej sprawie zajął np. Wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 roku, sygn. II SA/Wa 486/11, uznając, iż wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad własną kandydaturą na przewodniczącego rady dzielnicy [analogiczne rozważania odnieść należy do przewodniczącego rady gminy / rady powiatu – przyp. własny] nie narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Podejmowanie uchwały o wyborze przewodniczącego rady dzielnicy [analogiczne rozważania odnieść należy do przewodniczącego rady gminy / rady powiatu – przyp. własny] nie jest bowiem związane ze sprawami majątkowymi radnego kandydującego na to stanowisko, a uczestniczenie w głosowaniu osoby zainteresowanej wynikiem głosowania nie powoduje zjawisk korupcyjnych, któremu przepis ten powinien służyć.”.

W świetle powyższego należałoby raczej przychylić się do poglądu, że sprawy wyboru i odwołania z funkcji przewodniczącego rady, członka komisji rady oraz kwestia ustalania wysokości diet radnych nie są objęte dyspozycją art. 25a u.s.g. (R. Skwarło, glosa do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2010 r., II OSK 1965/09). Wynika to z faktu, iż są to kwestie o charakterze organizacyjnym, nie dotyczące własnego, indywidualnego, aktualnego interesu prawnego. Nie można przyjąć, że ze względu na istnienie interesu prawnego w głosowaniu nad wysokością diety przysługującej radnym, radny wyłączony jest od udziału w takim głosowaniu. Takie założenie czyniłoby art. 25 ust. 4 u.s.g. niewykonalnym - wyłączeniu podlegaliby wszyscy radni wchodzący w skład rady gminy, zatem ustalenie przez radę gminy zasad dotyczących diet byłoby niemożliwe.

Odnosząc powyższe uwagi do uchwały dotyczącej diet przysługujących sołtysom stwierdzić należy, iż skoro radny nie podlega wyłączeniu, głosując w przedmiocie przysługującej mu diety czy wyboru na przewodniczącego rady gminy, zasadnym wydaje się twierdzenie, że nie podlega on również wyłączeniu od głosowania w przedmiocie zasad ustalania diet przysługującym przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej, nawet jeżeli jest jednocześnie sołtysem.

Kwestia ta jednak może mieć w praktyce charakter sporny. Rozwiązanie tej sytuacji może przynieść procedowany obecnie w Sejmie prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego
i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy 1699), w którym proponuje się nowelizację art. 25a u.s.g. W nowym brzmieniu przepis ten ma stanowić, iż radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego indywidualnego, cywilnoprawnego, majątkowego interesu prawnego. W takim ujęciu bez wątpienia radni pełniący funkcję sołtysa będą mogli uczestniczyć w głosowaniu dotyczącym przedmiotowej uchwały.

Radny będący sołtysem a głosowanie w sprawie diet dla sołtysów