12.03.2015


Uwarunkowania prawne łączenia gmin

KATEGORIA: Praktyka

Z dniem 1 stycznia 2015 r. doszło do pierwszego w III RP dobrowolnego połączenia gmin - miasta Zielonej Góry i gminy wiejskiej Zielona Góra. Przykład Zielonej Góry skłania do refleksji nad uwarunkowaniami prawnymi połączenia gmin.

W toczącej się debacie publicznej nad modelem samorządu terytorialnego coraz częściej i głośniej formułowane są hasła o potrzebie konsolidacji gmin. Potrzebę połączeń uzasadnia się z jednej strony niewydolnością zadaniową małych gmin, liczących do 5 tys. mieszkańców, z drugiej problemami współegzystowania gmin obwarzankowych i towarzyszących im gmin miejskich (wśród których wskazuje się m.in. na problem tzw. „pasażerów na gapę”, czyli zjawisko korzystania przez mieszkańców, których podatki odprowadzane są do gminy wiejskiej, z usług oferowanych przez sąsiednią gminę miejską). Połączenie gmin może niewątpliwie przynieść wymierne korzyści dla mieszkańców łączących się gmin i dla procesów zarządzania publicznego, do których zaliczyć należy, w szczególności: standaryzację świadczenia usług publicznych na danym obszarze (likwidację dotychczas występujących dysproporcji w rozwoju gmin o różnym potencjale), efektywniejszą realizację zadań publicznych (tzw. efekt skali), zwłaszcza w zakresie zadań wymagających dużych nakładów inwestycyjnych, racjonalizację wydatków publicznych, w tym przede wszystkim optymalizację systemów instytucjonalnych.

Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują obowiązkowych połączeń gmin, choć takie założenia kierunków zmian legislacyjnych są formułowane przez niektóre środowiska eksperckie (zob. np. propozycje sformułowane przez Forum Od Nowa, dostępne on-line na stronie internetowej stowarzyszenia). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym połączenia gmin dokonuje Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Połączenie gmin może nastąpić z urzędu lub na wniosek zainteresowanej gminy. Praktyka rządowa pokazuje, że mimo wyraźnego poparcia dla łączenia gmin, Rada Ministrów nie podejmuje z urzędu działań mających na celu dokonanie tego rodzaju przeobrażeń terytorialnych. Obecnie polityka rządu nakierowana jest raczej na wzmocnienie zachęt dla samorządów do dobrowolnych połączeń, aniżeli na stosowanie odgórnych mechanizmów połączeniowych.

Przedmiotem dzisiejszego artykułu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, kiedy i na jakich zasadach przyznawana jest rządowa premia za połącznie gmin oraz próba wskazania przyczyn, natury prawnej, braku jej dotychczasowej skuteczności.

Czym jest tzw. bonus ministerialny?

Od 2004 r. w polskim systemie prawnym obowiązuje przepis art. 41 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewidujący zachętę finansową do łączenia się gmin w postaci wzrostu wskaźnika udziału w PIT o 5 punktów procentowych przez okres 5 lat, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym podjęto decyzję o połączeniu (zmiany w poziomym podziale terytorialnym następują z dniem 1 stycznia, stąd też w praktyce gmina powstała w wyniku połączenia będzie uprawniona do zwiększenia dochodów z tytułu udziałów w PIT od pierwszego dnia swego istnienia). Zasady ustalania należnego udziału w dochodach gmin z podatku PIT na dany rok określają przepisy art. 4 ust. 2 w zw. z art. 89 wyżej wspomnianej ustawy. Warto odnotować, że uzyskanie przez gminę powstałą w wyniku połączenia dodatkowych dochodów z tytułu udziałów w PIT nie ma wpływu na wysokość ich dochodów podatkowych. Oznacza to, iż nie ulegną z tego powodu zmianie wskaźniki G i P służące ustalaniu części wyrównawczej subwencji ogólnej i związanych z nimi kwot wpłat do budżetu centralnego w ramach mechanizmów korekcyjno-wyrównawczych.

W związku z tym, iż przewidziany przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego bonus ministerialny nie odniósł dotychczas oczekiwanego sukcesu, jako że po ponad 10 latach jego obowiązywania odnotowano jedynie jedną inicjatywę dobrowolnego połączenia gmin (case połączenia miasta Zielonej Góry z gminą wiejską Zielona Góra), rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw  (druk sejmowy nr 2656) przewiduje zwiększenie zachęty do dobrowolnego łączenia się jednostek samorządu terytorialnego. W przedmiotowym projekcie proponuje się wprowadzenie mnożnika, który korygowałby zachętę z art. 41 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego indywidualnie dla każdej nowoutworzonej jednostki. Mnożnik opierałby się na proporcji pomiędzy średnimi dochodami per capita z tytułu udziału gmin w PIT na poziomie całej Polski oraz dochodami per capita z tytułu udziału w PIT nowopowstałej gminy. Tym samym gminy z mniejszymi wpływami z PIT otrzymywałyby silniejsze wsparcie. Mnożnik działałby jedynie w górę - tzn. gminy o dochodach per capita z tytułu udziału w PIT powyżej średniej krajowej otrzymywałyby nadal zachętę w wysokości 5 punktów procentowych. Przykładowo, nowotworzona gmina o dochodzie per capita z udziału w PIT dwa razy mniejszym niż średnia krajowa, zamiast 5 punktów procentowych zachęty, otrzyma, w wyniku wprowadzenia proponowanej zmiany, zachętę na poziomie 10 punktów procentowych.

Warto wskazać, że zarówno w świetle obecnie obowiązującego brzmienia art. 41 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jak i w świetle projektowanego brzmienia tego przepisu, nie każde połączenie gmin premiowane jest bonusem ministerialnym. Dla skorzystania z dobrodziejstwa bonusu koniecznym jest, aby połączenie nastąpiło na podstawie „zgodnych uchwał zainteresowanych” gmin. Użyty w omawianym przepisie zapis „zgodne uchwały” łączących się jednostek wyraża intencję ustawodawcy, by przyznać premię finansową tylko tym jednostkom, które dobrowolnie i wspólnie zainicjowały procedurę zmian terytorialnych tj. złożyły w tym przedmiocie stosowne wnioski. Przy czym, zważywszy na treść przepisów ustaw ustrojowych, przez wniosek o dokonanie połączenia należy rozumieć zarówno uchwałę organu stanowiącego o połączeniu podjętą z jego własnej inicjatywy (poprzedzoną konsultacjami z mieszkańcami), jak i wynik referendum przeprowadzonego w przedmiocie połączenia.

Pieniądze to nie wszystko…

Przepisy dotyczące połączeń gmin są na dzień dzisiejszy wysoce lakoniczne. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje, jakiego rodzaju zmiany terytorialne stanowią połączenie gmin, ani też jakie konsekwencje prawne pociąga za sobą połączenie gmin. Milczenie ustawodawcy w tak ważkiej materii może powodować liczne komplikacje w prognozowaniu skutków połączenia gmin, w szczególności w zakresie określenia skali i zasad następstwa prawnego łączących się samorządów, których obszar działania ma ulec redefinicji. Problem ten dotyczy np. określenia zasad obowiązywania aktów prawa miejscowego i zasad funkcjonowania jednostek i instytucji łączących się gmin po konsolidacji.  Skutkuje to koniecznością przeprowadzenia wnikliwego audytu prawnego przed połączeniem przez zamierzające się połączyć jednostki samorządu terytorialnego, tak by uniknąć ewentualnych komplikacji, co do zasad funkcjonowania i organizacji nowej gminy po połączeniu.

Zauważyć nadto trzeba, że obecnie obowiązujące regulacje prawne nie dają podstaw do prawnie wiążącego określenia warunków połączenia przez wyrażające zamiar połączenia gminy np. w drodze kontraktu połączeniowego wyznaczającego kierunki działania nowych władz po połączeniu, co może utrudniać wypracowanie politycznego i społecznego konsensusu, co do zasadności połączenia. Wątpliwości budzi również brak instrumentów prawnych umożliwiających organizację nowoutworzonej gminy np. przez specjalnie powołaną komisję skupiającą przedstawicieli łączących się samorządów, oraz instrumentów wsparcia dla samorządów zamierzających się połączyć na etapie poprzedzającym połączenie np. dotacji rządowej na kampanie informacyjną mającą na celu przedstawienie mieszkańcom zamierzających się połączyć gmin skutków połączenia.

Część problemów związanych z brakiem jasnych zasad prawnych, co do następstwa prawnego przy połączeniu gmin, została dostrzeżona we wspomnianym już rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jednakże propozycje w nim zawarte nie wyczerpują problemów związanych z określeniem skutków połączenia. Równocześnie proponowane zmiany nie przewidują żadnych mechanizmów ułatwiających przeprowadzenie i organizację procedury połączenia i angażujących przedstawicieli środowisk łączących się gmin w określenie i wdrażanie warunków połączenia.

Niedoskonałości obecnie obowiązujących przepisów prawa stanowią niewątpliwie barierę dla upowszechnienia idei dobrowolnego połączenia gmin, którą wespół z oporem niektórych lokalnych polityków obawiających się bezpowrotnej utraty mandatu, trudno będzie przezwyciężyć li tylko zwiększeniem premii rządowej za dokonanie połączenia. 



Autor:
Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).


TAGI: Samorząd,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu