Nikt nie jest nieomylny, czyli o autokontroli decyzji słów kilka

Uwzględnienie skargi przez organ w ramach autokontroli rodzi szereg wątpliwości procesowych, których rozstrzygnięciu, wobec milczenia ustawodawcy, musi sprostać praktyka.

Zasadą ustawową jest, że skargę na decyzję wnosi się za pośrednictwem organu, który ją wydał. Wniesienie skargi inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne, przenosząc co do zasady kompetencje do kontroli legalności decyzji na sąd administracyjny. Organ, który wydał decyzję, uprawniony jest jednakże do zmiany rozstrzygnięcia własnego, po jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ten szczególny instrument prawny, określany powszechnie mianem „autokontroli”, przewiduje art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.) [dalej: p.p.s.a.], zgodnie z którym organ może, w zakresie swojej właściwości, uwzględnić skargę w całości do czasu rozpoczęcia rozprawy. Autokontrola zaskarżonej decyzji stanowi upoważnienie organu do weryfikacji własnej decyzji bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w jej ocenę. Co istotne, dla skorzystania z kompetencji autokontrolnych nie jest wymagany wniosek skarżącego, co oznacza, że organ może dokonać rewizji własnej decyzji również z urzędu. Organ może zatem po wydaniu decyzji, pod wpływem argumentacji zawartej w skardze na tą decyzję, zmienić swoje stanowisko, co do oceny prawnej rozstrzyganej wcześniej sprawy administracyjnej i rozstrzygnąć ją ponownie. Przepisy prawne dopuszczające autorewizję decyzji własnej są jednakże wysoce lakoniczne, co rodzi szereg wątpliwości w praktyce ich stosowania i utrudnia korzystanie z tego mechanizmu prawnego.

Granice autokontroli

W piśmiennictwie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że organ administracji, uwzględniając skargę nie jest związany jej granicami, co oznacza, że organ, weryfikując decyzją własną nie jest ograniczony ani zarzutami skargi, ani wnioskiem skarżącego, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy p.p.s.a. nie określają jednak, jakie uprawnienia do orzekania ma organ w odniesieniu do własnej, zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w ramach autokontroli organ może rozstrzygnąć sprawę co do istoty, orzekając merytorycznie lub umarzając postępowanie. Wątpliwości rodzi natomiast to, czy orzekając w ramach autokontroli organ może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia do organu pierwszej instancji. Poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa w tym zakresie są podzielone. Według części z nich organowi przysługują wszystkie kompetencje orzecznicze organu odwoławczego, według innych organ nie może wydać decyzji uchylającej decyzję własną i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem w takiej sytuacji dochodziłoby do otwarcia od początku toku instancji, co stałoby w opozycji do celu skargi wnoszonej przez stronę[1].

Obowiązek przekazania akt

Zgodnie z wcześniej cytowanym art. 54 §3 p.p.s.a. uwzględnienie skargi może nastąpić do czasu rozpoczęcia rozprawy, co oznacza, że decyzja autokontrolna może zostać wydana przed przesłaniem do sądu skargi, w terminie przewidzianym do udzielenia odpowiedzi i przesłania akt. W konsekwencji, powstaje pytanie, czy po wydaniu decyzji autokontrolnej, na organie nadal ciąży obowiązek skierowania akt wraz ze skargą do sądu administracyjnego. Problem ten rodzi pewne wątpliwości w praktyce. Część przedstawicieli doktryny wskazuje, że obowiązek przekazania akt powstaje tylko w sytuacji, „gdy skarżący wnosi o zwrot kosztów postępowania, ponieważ wniosek ten może być rozpoznany tylko przez sąd”, w pozostałych zaś przypadkach skarga traci ex lege swój byt prawny[2]. Z poglądem tym nie sposób się jednak zgodzić. Wniesienie skargi inicjuje bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, które może zostać zakończone jedynie przez sąd. Stąd też organ, mimo uwzględnienia skargi w całości, zobligowany jest do tego, aby przekazać właściwemu sądowi administracyjnemu akta sprawy, po to by sąd mógł zakończyć wszczęte skargą postępowanie sądowoadministracyjne[3].

Wpływ decyzji autokontrolnej na wszczęte skargą postępowanie sądowoadministarcyjne

Wydanie decyzji autokontrolnej nie prowadzi automatycznie do zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Przepisy nie przewidują wprost, jakie rozstrzygnięcie winien podjąć sąd po otrzymaniu akt sprawy wraz z decyzją autokontrolą organu. W doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że uwzględnienie skargi w ramach autokontroli powoduje bezprzedmiotowość postępowania i winno stanowić podstawę do umorzenia postępowania przez sąd na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.[4]. Sąd może jednakże orzec o zwrocie kosztów postępowania[5].

Zaskarżalność decyzji autokonotrolnej

Decyzja autokontrola nie jest „decyzją trzecioinstancyjną”, nie stanowi również rozstrzygnięcia zastępującego wyrok sądowy. Decyzja wydana w ramach autokontroli jest decyzją wydaną przez organ II instancji, zastępującą niejako poprzednią decyzję. W praktyce może powstać wątpliwość, czy nowa decyzja (decyzja autokontrola), mimo, że uwzględnia skargę w całości, może stać się przedmiotem dalszego zaskarżenia. Problem ten dotyczyć będzie w szczególności przypadków, gdy decyzja rozstrzyga spór między stronami o różnych interesach, a organ, uwzględniając skargę przyznaje słuszność jednej z tych stron. Rozstrzygając przedmiotowy problem, zarówno doktryna jak i orzecznictwo, opowiedziały się zgodnie za dopuszczalnością zaskarżenia decyzji autokontrolnej do sądu. Tylko taka interpretacja przepisów gwarantuje bowiem zainteresowanym stronom sądową kontrolę działalności administracji publicznej[6]. Przepisy prawa nie dają jednakże odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie i na jakich zasadach zaskarżyć decyzję autokontrolą, w szczególności zaś, czy skargę wnosi się w takim przypadku na zasadach ogólnych za pośrednictwem organu, który ją wydał, a także, czy w razie wniesienia skargi organowi przysługują uprawnienia autokontrolne względem zaskarżonej decyzji autokontrolnej. Brak regulacji w tym zakresie przemawia za opowiedzeniem się za stosowaniem reżimu ogólnego zaskarżenia decyzji, mimo iż racjonalność procesowa przemawiałaby za uproszczeniem trybu zaskarżenia w takim przypadku.

Granice sprawy ze skargi na decyzję autokontrolną

W piśmiennictwie i orzecznictwie wątpliwości budzi również zakres kognicji sądu administracyjnego orzekającego w sprawie legalności decyzji autokonotrolnej. Zdaniem części doktryny i judykatury, sąd kontrolując legalność decyzji autokontrolnej nie bada legalności wcześniej wydanych przez organ decyzji. Przy takiej interpretacji przepisów przyjmuje się, że uchylenie decyzji autokontrolnej powoduje, że dana sprawa wraca do stanu z chwili wniesienia skargi na decyzję ostateczną. Zdaniem J. P. Tarno „[…] uchylenie decyzji autokontrolnej oznacza, że postępowania z pierwotnej skargi nie jest już bezprzedmiotowe i musi toczyć się według zasad postępowania administracyjnego”[7]. Odmienny pogląd formułuje m.in. A. Krawiec, według której sąd, rozpoznając skargę wydaną w trybie autokontroli powinien dokonać oceny zgodności z prawem nie tylko tej decyzji, ale wszystkich decyzji wydanych w sprawie, w tym decyzji uchylonej w tym trybie bez potrzeby przyjmowania sztucznej konstrukcji „odżywania” skargi wobec niej wniesionej[8]. Stanowisko to jest szeroko podzielane w orzecznictwie[9] i mimo braku wyraźnej podstawy prawnej, dla tak określonego zakresu kognicji sądu administracyjnego należy je w pełni podzielić.

Autokontrola przepisów o autokontroli

Niewątpliwie gro ze spraw administracyjnych, przed których rozstrzygnięciem staje organ administracji publicznej należy do spraw trudnych i kontrowersyjnych. Niekiedy, dopiero skarga zainteresowanej strony ujawnia aspekty sprawy nieuwzględnione wyczerpująco w toku postępowania. Stąd też decyzji autokontrolnej nie należy postrzegać jako instytucji „przyznania się do błędu” przez organ, lecz raczej jako mechanizm realizacji obowiązku stania na straży praworządności, jaki spoczywa na każdym organie administracji publicznej. Instytucja autokontroli decyzji administracyjnych jest bezdyskusyjnie potrzebna w polskim systemie prawnym, gdyż służy realizacji zasady legalizmu i zasady szybkości postępowania administracyjnego. Wątpliwości, jakie rodzi jej stosowanie w praktyce wymagają jednakże pilnej interwencji ustawowej. Stąd też postulować należy, by ustawodawca dokonał autokontroli przepisów traktujących o autokontroli i opowiedział się za kierunkiem rozstrzygnięcia ww. wątpliwości.

Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).

Paweł Sopalski

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu