Umorzenie kary za nielegalną „wycinkę” drzew - cz. II

Czy przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) dają podstawę do umorzenia kary za nielegalne usunięcie drzewa?

W artykule omawiającym pierwszą część tytułowego zagadnienia, analizie zostały poddane przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm). [dalej: u.o.p.]. W świetle przedstawionych w powyższym artykule wniosków, zastanowić należy się jednak, czy istnieje możliwość umorzenia kary na nielegalne usunięcia drzewa, stosując przepisy innych ustaw aniżeli u.o.p. w szczególności zaś ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) [dalej: u.f.p.].

Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie pojawiają się głosy o możliwości zastosowania przepisów u.f.p. w odniesieniu do kar za nielegalną „wycinkę” drzew. Tytułem przykładu w orzeczeniu WSA w Łodzi z 6 lutego 2013 r., II SA/Łd 919/12 nie podzielono poglądu, że przepisy u.o.p. w artykule 88 tego aktu tworzą zamknięty katalog norm regulujących kwestie umarzania, odraczania, rozkładania na raty administracyjnej kary za usunięcie drzewa. W ocenie Sądu nie mają one w tej materii charakteru kompleksowego, który wyłączałby wprost stosowanie innych regulacji. Zdaniem WSA w Łodzi przepisy u.o.p. nie wyłączają możliwości umarzania kar na zasadzie tak zwanej instytucji uznania administracyjnego, o ile są ku temu podstawy zawarte w stosownych, odrębnych unormowaniach ustawowych (analogiczny pogląd wyraził WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 459/10; zob. wyrok z dnia 21 marca 2011 r.). W przywołanym orzeczeniu przyjęto, że taką podstawę prawną stanowią przepisy u.f.p.; w szczególności przywołano art. 59 ust. 1 tejże, zgodnie z którym „w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4”.

Przepis ten ma niewątpliwie charakter uznaniowy, niemniej jednak daje organowi podstawę do umorzenia wymierzonej kary w przypadku zaistnienia ważnych okoliczności po stronie dłużnika, czy też interesu publicznego. Zdaniem WSA w Łodzi skoro wniosek skarżącego o umorzenie kary za wycięcie drzew nie został rozpatrzony pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 59 ust. 1 u.f.p., to sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i w konsekwencji decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu.

Wydaje się jednak, że stanowisko zaprezentowane w przywołanym orzeczeniu nie zasługuje na akceptację, wszak przywołany przez WSA w Łodzi przepis u.f.p. dotyczy należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym, a interesująca Nas administracyjna kara pieniężna za „wycinkę” bez zezwolenia nie może zostać zakwalifikowana do tej kategorii.

Dodać trzeba ponadto, że udzielanie ulg następuje na podstawie stosownej uchwały organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego i jako że dotyczy należności o charakterze cywilnoprawnym, nie można tu stosować trybu administracyjnego - formy decyzji (Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. P. Smoleń, Warszawa 2014, C.H. Beck.). Nota bene na publicznoprawny charakter należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów (stanowią one w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy) zwraca także uwagę sam WSA w Łodzi w komentowanym orzeczeniu.

Doktryna także stoi w tym przypadku na stanowisku odmiennym niż zaprezentowały sądy administracyjne w powołanych wyżej wyrokach. Podkreślić należy jednocześnie, że w piśmiennictwie odnajdujemy wypowiedzi kwestionujące możliwość stosowania przepisów u.f.p. bądź uznające ją za ryzykowną i wątpliwą. Doktryna wskazuje najczęściej, że przepisy u.o.p. należy traktować jako lex specialis względem ogólnych reguł wyznaczanych przez u.f.p., a co za tym idzie przepisy u.o.p. będą miały każdorazowo pierwszeństwo przed regulacją znajdującą się w u.f.p., która nie znajdzie zastosowania w sprawach z zakresu usuwania drzew. (J. Wyporska-Frankiewicz, Opinia prawna z 10 października 2013 r., Łódź; https://administracja.mac.gov.pl/download/58/14211/239DOR.doc.)

Dodatkowo podkreśla się także, że próba skorzystania z rozwiązań zawartych w u.f.p., w odniesieniu do kar za nielegalne usunięcie drzew, jest obarczona istotnym ryzykiem sformułowania zarzutu bezpodstawnego odstąpienia od dochodzenia należności budżetowej, z wszelkimi tego negatywnymi konsekwencjami dla organu (vide naruszenie dyscypliny finansów publicznych). (W. Radecki, Możliwość złagodzenia skutków kary pieniężnej wymierzonej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, NZS 5/2012, s. 45).

Podsumowując zatem, umorzenie kary za nielegalne usunięcie drzewa wydaje się w świetle obecnie obowiązujących przepisów zarówno ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jak i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Co więcej takie działanie może sprawiać wrażenie nieuzasadnionego zwłaszcza w kontekście wartości jakie chronić mają przepisy dot. „wycinki” drzew. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12), (który szerzej omówiony został w artykule pt. „Zasady wymierzania kar za wycinkę drzew niekonstytucyjne”) obowiązek uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew pod groźbą realnej kary finansowej jest jedynym skutecznym sposobem ochrony przyrody w zakresie drzewostanu. Jego zniesienie lub osłabienie mogłoby natomiast prowadzić do sytuacji, w której właściciele dziełek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan.

Dr Jędrzej Bujny

radca prawny

Tymoteusz Mądry

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu