Prawo Dla Samorządu

W Sejmie nie milknie debata na temat tzw. projektu ustawy krajobrazowej, przewidującego m.in. wprowadzenie do polskiego systemu prawnego instytucji urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu.

Ewentualne uchwalenie i wejście w życie projektowanych przepisów niewątpliwie zmieni warunki planowania przestrzennego w polskich gminach.

Prezydencki projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525), [dalej także: projekt ustawy krajobrazowej], procedowany jest w polskim parlamencie już od przeszło roku. Niedawno, 3 grudnia br., prace sejmowej podkomisji nadzwyczajnej powołanej do rozpatrzenia przedmiotowego projektu zostały wstrzymane w związku z wątpliwościami konstytucyjnymi, jakie budzą proponowane przepisy ustawy w zakresie, w jakim ingerują we władztwo planistyczne gminy oraz w konstytucyjnie chronione prawo własności. W konsekwencji, projekt został przekazany do zaopiniowania przez Biuro Analiz Sejmowych, które opinię w tym zakresie winno przygotować do 9 stycznia przyszłego roku. Opinia ta stanowić będzie szóstą już opinię BASu dotyczącą projektu ustawy krajobrazowej, co pokazuje jak „nowatorskie” zmiany proponuje przedmiotowy projekt.

Jednym z bardziej dyskusyjnych rozwiązań prawnych przewidzianych projektem ustawy krajobrazowej, którego wprowadzenie do polskiego porządku prawnego pociągnie szereg skutków prawnych dla jednostek samorządu terytorialnego, jest instytucja urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu [dalej także: zasady urbanistyczne]. Zasady urbanistyczne mają być uchwalane przez sejmik województwa dla poszczególnych „krajobrazów priorytetowych” zidentyfikowanych w ramach „audytu krajobrazowego” (oba pojęcia ujęte w cudzysłów zostały w projekcie ustawy pośrednio lub bezpośrednio zdefiniowane). Projekt zakłada, że będą one określały normy dotyczące ładu przestrzennego, takie jak np. nieprzekraczalne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, czy dopuszczalną wysokość budynków. Co istotne, urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu mają posiadać rangę aktu prawa miejscowego, a zatem będzie im przysługiwał walor powszechnie obowiązującego prawa – wiążącego tak przysłowiowego Kowalskiego, jak i inne niż sejmik województwa organy administracji publicznej. W projekcie wskazuje się, że urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu będą miały charakter wiążący dla gmin, przy opracowywaniu projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, pozwoleń na budowę oraz rozpatrywania zgłoszeń zamiaru wykonywania robót budowlanych.

Ratio legis wprowadzenia do polskiego prawodawstwa instytucji zasad urbanistycznych jest, w uznaniu autorów projektu, niewystarczający stopień zagwarantowania ochrony krajobrazu za pomocą dotychczasowych „ogólnych” instrumentów gospodarowania przestrzennego przejawiający się m.in. w niekontrolowanej urbanizacji znacznych obszarów naszego kraju. Według projektodawców, obecne instrumenty gospodarki przestrzennej służą głównie stworzeniu warunków dla realizacji zadań inwestycyjnych, co ochronę najcenniejszych przyrodniczo terenów pozostawia poza regulacją lokalnych aktów planistycznych.

Zasady urbanistyczne mają zapewnić należyte planowanie krajobrazowe na poziomie ponadlokalnym (regionalnym). Ocena projektu budzi jednakże liczne kontrowersje. Z jednej strony, spojrzenie na ochronę krajobrazu z szerszego niż gminny punktu widzenia stanowi dużą szansę na skoordynowanie działań dotyczących ochrony krajobrazu wpisując się w rolę samorządu województwa wyznaczoną mu ustawą o ochronie przyrody, z drugiej jednakże strony przyjmowanie przez sejmik wiążących gminy urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu stanowi niewątpliwie istotną ingerencję we władztwo planistyczne gmin. Zauważyć w kontekście tej drugiej argumentacji należy, że zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy, które są najbliżej obywateli, zgodnie natomiast z konstytucyjnym domniemaniem kompetencji na rzecz gmin, to wspólnota lokalna powinna wykonywać zasadniczą część przekazanych na rzecz samorządów zadań publicznych. Na dzień dzisiejszy nie sposób wykluczyć, że po przeprowadzeniu audytu całe terytorium danej gminy lub jego znaczna część zostanie objęta zasadami urbanistycznymi – w takim przypadku władztwo planistyczne gminy stanie się w zasadzie fikcją, sprowadzając się do przełożenia wytycznych wynikających z zasad do aktów planistycznych takiej gminy. Wpływ zasad urbanistycznych na samodzielność planistyczną gmin stanowi główne pole wątpliwości konstytucyjnych, co do projektu omawianej ustawy, z którym zmierzyć będą musieli się niebawem specjaliści BAS. Niezależnie od prawnego aspektu oceny instytucji zasad urbanistycznych, nie sposób nie zauważyć także jego wymiaru praktycznego. Przeniesienie istotnych elementów władza planistycznego na szczebel regionalny może wszak rodzić także ryzyko wdrażania rozwiązań wysoce ogólnych, oderwanych od specyfiki i rzeczywistych potrzeb ochrony wartości lokalnych, zwłaszcza w zakresie identyfikacji tzw. krajobrazów kulturowych, które zazwyczaj wynikają z zakorzenia pewnej wizji terytorialnej danego terenu w świadomości konkretnych wspólnot lokalnych.

Istotną kwestią związaną z wprowadzeniem urbanistycznych zasad jest, obok ich wpływu na bieżące zarządzanie przestrzenią, także kwestia skutków finansowych ich wprowadzenia. W tym zakresie projekt słusznie przenosi główny ich ciężar na województwo samorządowe jako autora zasad urbanistycznych. Projekt przewiduje mianowicie, że w razie spełnienia się przesłanek odszkodowania z art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jego koszty ponosić będzie województwo samorządowe. Nadto, projekt przewiduje, że właściciele obiektów budowlanych wzniesionych przed wejściem w życie urbanistycznych zasad, a naruszających te zasady będą legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o dostosowanie swoich obiektów do wytycznych wypływających z zasad na koszt województwa. Uzasadnienie prezydenckiego projektu nie szacuje jednakże kosztów tej regulacji, które mogą być najistotniejszą konsekwencją finansową projektowanej ustawy.

Urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu stanowią jedną z wielu nowych instytucji, jakich wprowadzenie zakłada prezydencki projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Niezależnie od oceny prawnej konkretnych rozwiązań proponowanych projektem, pozytywnie należy ocenić sam fakt podjęcia szerokiej debaty publicznej o potrzebie ochrony zasobów krajobrazowych naszego kraju. Zasób ten bowiem, jako jeden z nielicznych, łatwo ulega degradacji i niezwykle trudno podlega odtworzeniu.

Konsekwencje prawne wprowadzenia urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu dla gmin