19.12.2014


Udział przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy

KATEGORIA: Praktyka

Kwestia udziału przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy, uregulowana w art. 37a ustawy o samorządzie gminnym, budzi liczne wątpliwości.

Udział sołtysa w pracach rady gminy

Zgodnie z art. 37a ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Powinien być nadto każdorazowo zawiadomiony o sesji rady gminy i to na takich samych zasadach jak radni.

W związku z powyższym, w pierwszej kolejności może pojawić się pytanie o zakres zastosowania art. 37a u.s.g. W przepisie tym mowa jest o przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej - bezsprzecznie znajdzie on zatem zastosowanie do przewodniczącego rady osiedla czy przewodniczącego rady dzielnicy. Z przedmiotowego artykułu nie wynika jednak wprost, czy komentowana regulacja swoim zakresem obejmuje także sołtysa (który jest przecież organem monokratycznym). Niemniej przedstawiciele doktryny pozostają zgodni, że art. 37a u.s.g. należy interpretować rozszerzająco, odnosząc go również do sołtysa (tak m. in. A. Szewc, M. Augustyniak, A. Skoczylas).

Prawo czy obowiązek?

Uczestnictwo w pracach rady gminy zostało ukształtowane jako uprawnienie przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, nie zaś jako jego obowiązek, w konsekwencji nie musi on więc z niego korzystać. Nie może także zostać do tego zobowiązany przepisami statutu czy innej uchwały rady gminy. Teza ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie organów nadzoru, czego przykładem może być rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 19 maja 2008 r. nr NK.II.JS.0911/108/08, w którym wskazano, że ustalenie przez radę gminy obowiązku uczestniczenia przewodniczących organu wykonawczego jednostki pomocniczej w sesjach rady stanowi naruszenie prawa. Podobne stanowisko zajął Wojewoda Lubuski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 21 czerwca 2011 r. nr NK.I.4131.224.2011.SDUD, stwierdzając, że „rada gminy nie może przekształcać uprawnień ustawowych określonych podmiotów w ich obowiązek prawny”.

Zakres uregulowań

Zakres i zasady udziału przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy określa statut gminy, przy czym art. 37a u.s.g. stanowi wprost, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej nie ma prawa udziału w głosowaniu. Przepisy statutu mogą natomiast normować np. prawo zabierania głosu przez przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej bądź prawo wnoszenia projektów uchwał. Prawo to swoim zakresem może obejmować wszystkie sprawy dotyczące działalności gminy, jak i zostać ograniczone wyłącznie do spraw dotyczących bezpośrednio jednostki pomocniczej (M. Augustyniak, Komentarz do art.37(a) ustawy o samorządzie gminnym, ABC 2010).

Nadmienić należy, że art. 37a u.s.g. ujmuje zasady uczestnictwa przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy jako zagadnienie, które w statucie gminy winno zostać uregulowane obligatoryjnie. Kwestie wymagające uwzględnienia w statucie zostały wskazane także w innych przepisach ustawy, jednak jako że statut powinien zawierać wszystkie uregulowania przewidziane ustawą (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 472/03) – brak choćby jednego elementu obligatoryjnego, a więc także określenia zasad uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy, wpływa na legalność całego aktu. W tym miejscu wypada również podkreślić konieczność jasnego i precyzyjnego sformułowania zapisu statutu, realizującego upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37a u.s.g. Zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego nr NPII.4131.1.523.2013 z 28 listopada 2013, „nieprawidłowe określenie zasad uczestnictwa przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy pozbawia statut elementu obligatoryjnego, co stanowi istotne naruszenie prawa”.

Obowiązek zawiadamiania

Omawiany przepis nakłada na przewodniczącego rady gminy obowiązek zawiadamiania przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy na takich samych zasadach jak radnych. Odwołując się do art. 20 u.s.g, który reguluje zasady zawiadamiania radnych o sesji rady gminy, można sformułować wniosek, że do zawiadomienia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej każdorazowo należy dołączyć porządek obrad wraz z projektami uchwał. W świetle powyższego przewodniczący rady gminy, który co prawda zawiadamia przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych o terminie sesji, nie dołączając jednak do zawiadomienia porządku obrad ani projektów uchwał - nie wywiązuje się z ustawowego obowiązku.

Obowiązek zawiadamiania o sesji rady gminy nie może zostać ograniczony, natomiast jego rozszerzenie, np. o wskazanie terminów posiedzeń komisji, leży w gestii rady gminy. Od unormowań statutowych zależy, czy zawiadomienie będzie również dotyczyć posiedzeń komisji stałych i doraźnych rady gminy – jednakże ustawa nie nakłada takiego obowiązku (M. Augustyniak: Jednostki pomocnicze gminy, Oficyna 2010).

Forma, w jakiej zawiadomienie o zwołaniu sesji rady gminy powinno zostać dostarczone, nie została uregulowana ustawowo. Część autorów wskazuje, że obok formy pisemnej dopuszczalne jest też zawiadomienie w formie elektronicznej czy ustnej, byle było skuteczne. (M. Augustyniak: Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, WKP 2012; G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2012; C. Martysz: Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz, ABC 2010). Zdaniem przedstawicieli doktryny powyższa kwestia, podobnie jak wymóg dołączenia do zawiadomienia o sesji rady gminy porządku obrad oraz projektów uchwał, ma charakter techniczno-organizacyjny i może zostać uregulowana w statucie gminy bądź regulaminie rady gminy. Przykładowo możliwe jest ustne zawiadomienie o zwołaniu sesji połączone z informacją, że porządek sesji oraz projekty uchwał są do odebrania w biurze rady (G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2012).

Nadto ustawa o samorządzie gminnym nie udziela bezpośredniej odpowiedzi na pytanie, w jakim terminie przed planowaną sesją radni (a co za tym idzie także przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej) powinni otrzymać zawiadomienie wraz z projektami uchwał i porządkiem obrad. Szczegółowe określenie zasad zwoływania sesji stanowi materię statutową i to statut gminy winien wskazywać termin, jaki musi upłynąć od zawiadomienia do sesji.

Przepisy u.s.g. nie określają także w sposób generalny podmiotów, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza. Rada gminy może zamieścić stosowne regulacje w tym zakresie w statucie gminy, jednakże unormowanie tego zagadnienia nie jest obligatoryjne. Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może więc dysponować inicjatywą uchwałodawczą - jeśli tak stanowi statut gminy. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 21 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1887.13), zgodnie z którym w granicach obowiązującego prawa mieści się także przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupom mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Statut gminy może też, powierzając przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej inicjatywę uchwałodawczą, ograniczyć ją do spraw dotyczących danej jednostki pomocniczej.



Autor:
Maciej Kiełbus

Partner, prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego



Magdalena Trafas
asystent, interesuje się prawem administracyjnym

TAGI: Rada gminy, Samorząd,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu