Przetarg na odbiór czy na odbiór i zagospodarowanie odpadów – koniec wątpliwości?

Wraz z uchwaleniem przez Sejm dnia 28 listopada 2014 r. nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zakończyły się wątpliwości dotyczące rozdzielenia przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych.

Obowiązek przetargowy

Zgodnie z obowiązującym art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391) [dalej: u.c.p.g.] „Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art.6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów”. Cytowany przepis wskazuje wyraźnie na dwa różne rodzaje przetargów tj. na odbieranie odpadów oraz na odbieranie i zagospodarowanie odpadów.

Zorganizowanie jednego ze wskazanych przetargów jest w świetle przywołanej ustawy jednym z podstawowych warunków wywiązania się przez gminy (odpowiednio: związki międzygminne) z nałożonych obowiązków w zakresie zorganizowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Obowiązkiem gminy jest także, w świetle ustawy, zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W tym celu gmina zobowiązana jest do zorganizowania przetargu na wybór podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował taką instalację (art. 3a u.c.p.g.). Gmina może także dokonać wyboru takiego podmiotu, na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym bądź w trybie i na warunkach określonych ustawą z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane. Przywoływany w tym miejscu art. 3a u.c.p.g. nie będzie znajdował zastosowania wyłącznie w sytuacji, kiedy do czynienia mieć będziemy z instalacją, wskazaną w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako zakład zagospodarowania odpadów, dla której przed 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed dniem 1 stycznia 2012 r. (art. 19 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897) [dalej: ustawa nowelizująca].

Odbiór czy odbiór i zagospodarowanie

Już od wejścia w życie ustawy nowelizującej wiele kontrowersji oraz wątpliwości budził i w dalszym ciągu budzi fakt przyznania gminom możliwości wyboru rodzaju organizowanego przetargu na odbiór lub na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych i związaną z tym możliwością wskazania przez gminę konkretnej instalacji do zagospodarowania tych odpadów.

W świetle istniejących wątpliwości oraz toczących się, burzliwych dyskusji nad zasadnością wskazywania przez gminę w organizowanym przetargu określonej instalacji do zagospodarowania odpadów komunalnych, wskazać należy w tym miejscu na stanowisko prezentowane w przedmiotowym zakresie m.in. przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych [dalej: KRRIO]. W piśmie kierowanym przez Przewodniczącego KRRIO do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 5 kwietnia 2013 r. wyrażony został m.in. pogląd, iż skoro ustawą nowelizującą przekazano gminie faktyczne władztwo nad odpadami, to stając się ich posiadaczem, gmina otrzymała także prawo do samodzielnego wyboru sposobu ich zagospodarowania. Nie jest to jednak jedyny i decydujący element pozwalający uznać za słuszny w istocie pogląd, iż w przypadku, kiedy gmina dokona wyboru i przeprowadzi w oparciu o art. 6d ust. 1 u.c.p.g., wyłącznie przetarg na odbiór odpadów komunalnych, ma możliwość, w treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, a później w umowie wskazania, do której konkretnie instalacji podmiot wyłoniony w takim przetargu ma obowiązek kierować odebrane odpady komunalne.

W świetle prezentowanego stanowiska, za możliwością wskazania przez gminę instalacji zagospodarowania odpadów przemawia także przywoływany powyżej art. 3a u.c.p.g., przewidujący obowiązek przeprowadzenia przez gminę przetargu na wybór podmiotu, który wybuduje, będzie utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Należy w moim przekonaniu podzielić prezentowany przez KRRIO pogląd, iż w przypadku ogłoszenia przetargu na odbiór odpadów, przedsiębiorca, który stanie do takiego przetargu, nie może narzucić gminie instalacji, do której będzie woził odebrane odpady, jeżeli gmina wybrała instalację na podstawie art. 3a u.c.p.g. Zdaniem KRRIO, celem właśnie art. 3a u.c.p.g. było „wprowadzenie konkurencji cenowej i jakościowej w ramach regionu gospodarki odpadami między samymi instalacjami, z którymi umowy w przetargu tylko na odbiór odpadów nie zawiera przedsiębiorca wybrany w przetargu tylko gmina. Przedsiębiorca, który stanie do przetargu jedynie na odbiór odpadów, kalkulując wysokość swojej oferty, weźmie pod uwagę głównie koszty odbioru odpadów i ich transportu do miejsca wskazanego przez gminę, a koszty zagospodarowania będą obciążały gminę. To ona będzie za to płaciła na podstawie umów zawartych z podmiotami prowadzący instalacje. Będzie to odpowiednio RIPOK wybrany zgodnie z art. 3a ustawy oraz instalacja wybrana do odbioru i zagospodarowania odpadów (…)”.

Nie bez znaczenia dla uznania o możliwości wskazania przez gminę instalacji zagospodarowania odpadów komunalnych przy przetargu wyłącznie na ich odbiór pozostaje zakres przedmiotowy SIWZ. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 6d ust. 4 pkt 1 i 2 u.c.p.g., w treści SIWZ określa się wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do RIPOK, a także rodzaje odpadów komunalnych dobieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości. Zdaniem KRRIO „odrębnego zdefiniowania w SIWZ wymagać będzie określenie na czym polega eksploatacja instalacji i czy zostaje ona sprowadzona do przyjmowania i przetwarzania odpadów, czy też pojęcie eksploatacja sprowadzi się jedynie do kwestii technicznych, technologicznych i organizacyjnych”. Słusznie wskazuje się także, że w art. 6d u.c.p.g., ustawodawca nie mógł jednoznacznie wskazać, że gmina może wybrać instalację, do której mają trafiać odpady odebrane od właścicieli nieruchomości. Wskazanie takie, w sytuacji przeprowadzania przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów, nie znajdowałoby umocowania prawnego. W przypadku przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych to przedsiębiorca bowiem wybiera instalację (jedną z instalacji wskazanych w WPGO), do której będzie przekazywał odebrane odpady komunalne, wskazując ją w treści składanej oferty przetargowej.

Prezentowane przez KRRIO argumenty pozwoliły dojść do wniosku, że organizując przetarg wyłącznie na odbiór odpadów komunalnych gmina ma prawo wskazać RIPOK, do której odpady będą przekazywane, pod warunkiem, że dokona wyboru takiej instalacji w trybie przetargu (bądź w trybie koncesji lub w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego), o którym stanowi art. 3a u.c.p.g. bądź też bez zastosowania tego przepisu w razie wystąpienia okoliczności, o których stanowi art. 19 ustawy nowelizującej (tj. w przypadku instalacji, dla których przed 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję środowiskową lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź której eksploatacja rozpoczęła się przed tym terminem). Ze stanowiskiem prezentowanym przez KRRIO w pełni zgodziło się Ministerstwo Środowiska, które zresztą już od początku obowiązywania nowych regulacji prezentowało pogląd, że „Gmina może ogłosić przetarg na odbieranie odpadów komunalnych (w tym przypadku w umowie wskaże podmiotowi, do których instalacji ma kierować odpady) lub może ogłosić przetarg na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych (w tym przypadku nie wskazuje, do których instalacji powinny być kierowane odpady komunalne)”^[1].

Ministerstwo konsekwentnie wskazuje, że „w przypadku przetargu tylko na odbieranie odpadów komunalnych, podmiot odbierający będzie odbierał odpady komunalne i przewoził je do instalacji wskazanych przez gminę. W umowie może być określony sposób dokumentowania wykonania tego obowiązku. W przypadku przetargu na odbieranie i zagospodarowanie podmiot odbierający odpady komunalne będzie wybierał i wskazywał w ofercie instalacje, do których będzie przekazywał odpady selektywnie zebrane (gmina je niejako zaakceptuje poprzez wybór jego oferty), a następnie będzie przekazywał gminie informacje na temat masy przekazanych odpadów i osiągniętych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania”[2]. 

Prezentowane powyżej poglądy znajdują swoje odzwierciedlenie także w uchwalonych zmianach zapisów u.c.p.g. (dnia 28 listopada 2014 r., Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; więcej na ten temat w artykule autorstwa M. Kiełbusa z dnia 30.11.2014 r. pt. „Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uchwalona”.

Co prawda na etapie projektowanych zmian podejmowano próbę całkowitego wyłączenia możliwości organizowania przez gminę przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów (ustawa z dnia 10 października 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – wersja ustawy przekazana do Senatu, http://orka.sejm.gov.pl/proc7.nsf/ustawy/2377_u.html) to jednak w wyniku senackich poprawek (Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie zmiany ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw) przywrócono możliwość organizacji przez gminę zarówno przetargu na odbiór jak i na odbiór i zagospodarowanie odpadów.

W nowelizacji uchwalono wyraźny zapis art. 6d ust. 5 u.c.p.g., zgodnie z którym w SIWZ, organ wykonawczy gminy wskazuje „instalacje, w szczególności regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, do których podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany przekazać odebrane odpady w przypadku przetargu na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości lub zobowiązuje do wskazania takich instalacji w ofercie – w przypadku przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów (…)”. Umowa, która organ wykonawczy zawierać ma z podmiotem wyłonionym w przetargu ma, zgodnie z uchwalonym art. 6f ust. 1a u.c.p.g., określać instalacje lub instalacje, w tym RIPOK, do których przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, jest obowiązany przekazać odebrane odpady.

Uchwalone zmiany należy ocenić pozytywnie, gdyż być może pozwolą w końcu rozwiać istniejące wątpliwości w przedmiotowym zakresie i definitywnie zakończyć dyskusje nad działaniami gmin podejmowanymi przy organizacji przetargów na odbiór odpadów komunalnych, w tym zasadności wskazywania przez gminę instalacji zagospodarowania odpadów, do której trafiać mają zebrane odpady.

Joanna Kostrzewska

Partner, radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie administracyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu