Prawo Dla Samorządu

Nie tylko podmioty wprost wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej zobowiązane są do udostępniania takich informacji.

W praktyce stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej szereg wątpliwości budzi kwalifikowanie przedsiębiorstw energetycznych jako podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej w zakresie prowadzonej przez te przedsiębiorstwa działalności.

Powyższe wątpliwości pojawiają się z uwagi na kilka następujących kwestii:

- braku jasnej definicji pojęcia „informacji publicznej”;

- braku definicji terminu „zadania publiczne”;

- braku zamkniętego (wyczerpującego) katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

W celu odpowiedzi na pytanie, czy przedsiębiorstwo energetyczne, w zakresie, w jakim prowadzi swoją działalność, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, należy przeprowadzić analizę ww. kwestii, które są przyczyną wątpliwości w tym zakresie.

Pojęcie „informacji publicznej”

Pojęcie „informacji publicznej” określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach tej ustawy, w szczególności informacja o polityce wewnętrznej i zagranicznej, władzach publicznych i innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, zwłaszcza o ich statusie prawnym, organizacji, przedmiocie działalności, kompetencjach, majątku, którym dysponują oraz o zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych, w tym, w szczególności treści i postaci dokumentów urzędowych, np. aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, majątku publicznym.

W orzecznictwie wskazuje się, że z uwagi na niezbyt jasne wskazanie w przepisach znaczenia pojęcia „informacji publicznej”, rozważania w tym zakresie należy prowadzić z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a pojęcie to musi być rozumiane szeroko (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. I OSK 46/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. I OSK 358/14). Przepis Konstytucji RP stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną są również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Oznacza to, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów – nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot, a więc także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Wskazuje się ponadto, że bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz to, czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu, albowiem ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1558/13).

Pojęcie „zadań publicznych”

Pomimo, że ustawodawca w szeregu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej posługuje się terminem „zadań publicznych” (np. art. 4 ust. 1 ustawy), nie definiuje tego pojęcia. Definicja, jaką ukształtowało orzecznictwo wskazuje m.in., że pojęcie „zadań publicznych” używane na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ma szersze znaczenie od zwrotu „zadania władzy publicznej” zawartego w art. 61 Konstytucji RP, będącym podstawą powszechnego prawa dostępu do informacji publicznej (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2013 r., sygn. I OSK 1680/13).

Zadaniami publicznymi są niewątpliwie wszystkie zadania, które mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa (tak m.in.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. P 24/05, jak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 851/10).

Podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej

Zgodnie z artykułem 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są następujące podmioty: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W przepisie tym ustawodawca zawarł również przykładowy, otwarty katalog takich podmiotów, wskazując, że podmiotami takimi są m.in.: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej znajdującej się w ich posiadaniu nie ma charakteru wyczerpującego, a elementem decydującym o tym, czy określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. I OSK 46/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. I OSK 358/14).

Innymi słowy, art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r., sygn. I OSK 2380/13).

Przedsiębiorstwo energetyczne jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej

Odnosząc powyższe rozważania na grunt działalności przedsiębiorstw energetycznych wskazać należy, iż są to podmioty działające w głównej mierze w oparciu o przepisy Prawa energetycznego.

Jak już zostało wskazane, art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza tym, że wskazuje przykładowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w sposób jednoznaczny określa, iż takim podmiotem zobowiązanym jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne.

W powoływanym już wcześniej wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. P 24/05) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela, albowiem dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Trybunał wskazał ponadto, że w dziedzinie gospodarki energetycznej do czynienia mamy z wzajemnym oddziaływaniem na siebie różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, jej przesyłania, obrotu, dystrybucji bądź sprzedaży, to działania takie stanowią wykonywanie zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 851/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. I OSK 358/14), a przedsiębiorstwa te są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2014 r., sygn. I OSK 398/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. I OSK 731/14).

W związku z powyższym wskazać należy, iż przedsiębiorstwa energetyczne zobowiązane są do udostępniania informacji publicznych znajdujących się w ich posiadaniu takich, jak np.:

- decyzje administracyjne dotyczące budowy linii elektroenergetycznych (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2013 r., sygn. I OSK 1680/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1558/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. I OSK 46/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. I OSK 47/14), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. I OSK 48/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. I OSK 51/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. I OSK 52/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. I OSK 731/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. I OSK 358/14);

- decyzje administracyjne dotyczące budowy infrastruktury gazowej (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2014 r., sygn. I OSK 398/14).

Działalność przedsiębiorstwa energetycznego a dostęp do informacji publicznej