Mateusz Karciarz prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego
21.11.2014
KATEGORIA: Praktyka
Aby nowo wybrana rada gminy mogła w sposób legalny i prawidłowy funkcjonować konieczne jest jej prawidłowe ukonstytuowanie się.
Dnia 16 listopada 2014 r. odbyły się wybory samorządowe, w których wybrani zostali m.in. przedstawiciele do rad gmin na kadencję na lata 2014-2018.
Procedura zmierzająca do ukonstytuowania się nowej rady gminy składa się z następujących etapów:
Zwołanie sesji inauguracyjnej
Procedura zmierzająca do ukonstytuowania się nowej rady gminy rozpoczyna się wraz ze zwołaniem sesji inauguracyjnej. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju. Jest to różnica względem poprzedniej kadencji rad gmin, kiedy to kompetencję w tym zakresie posiadał przewodniczący rady gminy poprzedniej kadencji.
Termin na wyznaczenie pierwszej sesji rady gminy liczony jest od ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju, które zgodnie z art. 382 Kodeksu wyborczego ogłaszane są przez Państwową Komisję Wyborczą w formie obwieszczenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednocześnie wskazać należy, iż przepisy prawa nie wprowadzają żadnych ograniczeń dotyczących dnia tygodnia, godziny oraz miejsca wyznaczenia pierwszej sesji nowej rady gminy. Innymi słowy nie ma żadnych przeszkód do zwołania takiej sesji w sobotę, niedzielę (lub inny dzień ustawowo wolny od pracy), o dowolnej godzinie, w dowolnym miejscu. Ważne jest jedynie to, aby było to miejsce na terenie gminy przystosowane do odbycia takiej sesji. Decyzja w powyższym zakresie należy wyłącznie do komisarza wyborczego (jednakże powinna ona być konsultowana z sekretarzem danej gminy, odpowiadającym za właściwą organizację pracy urzędu gminy).
Porządek obrad sesji inauguracyjnej
Wraz z zawiadomieniem o miejscu i terminie sesji inauguracyjnej komisarz wyborczy powinien załączyć do niego porządek obrad tej sesji, który obligatoryjnie obejmować powinien następujące elementy:
Oprócz ww. obligatoryjnych elementów pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy jej porządek obrad można poszerzyć, na zasadach ogólnych, o dodatkowe elementy takie, jak podjęcie uchwał w przedmiocie np. ilości wiceprzewodniczących rady gminy (o ile kwestii tej nie reguluje wyczerpująco statutu gminy) i w dalszej kolejności wyboru tych wiceprzewodniczących, jak również ustalenia ilości stałych komisji rady gminy (o ile kwestia ta również nie jest wyczerpująco uregulowana w statucie danej gminy) oraz wyboru ich składu osobowego. Co istotne, poszerzenia porządku obrad można dokonać dopiero po zakończeniu procedury wyboru przewodniczącego rady.
Podczas sesji inauguracyjnej nowo wybranej rady gminy możliwe jest również przeprowadzenie ślubowania nowo wybranego wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
W kontekście gmin, które przynależą do związków międzygminnych wskazać należy, że podczas sesji inauguracyjnej możliwe jest także dokonanie wyboru dodatkowych przedstawicieli takiej gminy w zgromadzeniu związku międzygminnego w celu zapewnienia sprawnego i nieprzerwanego funkcjonowania związku.
Prowadzenie obrad
Zgodnie z art. 20 ust. 2c ustawy o samorządzie gminnym pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy, do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji (tzw. „przewodniczący-senior”). W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, który należy zaaprobować, iż sesję inauguracyjną prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyraził na to zgodę (tak np.: Cz. Martysz, Komentarz do art. 20 ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010).
Głównym zadaniem „przewodniczącego-seniora” jest prowadzenie obrad sesji inauguracyjnej nowo wybranej rady gminy do czasu wyboru przewodniczącego rady.
Ślubowanie radnych
Po otwarciu sesji inauguracyjnej rady gminy przez „przewodniczącego-seniora” następuje złożenie ślubowania przez nowo wybranych radnych. Co istotne, ślubowanie to mają obowiązek złożyć nie tylko radni wybrani po raz pierwszy, ale również radni sprawujący tę funkcję kolejny raz. Art. 23a ustawy o samorządzie gminnym wprost stanowi, iż przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają ślubowanie. Oznacza to, iż status radnego uzyskuje się niezależnie od złożonego ślubowania, jednakże prawa i obowiązki związane z wykonywaniem mandatu (w tym możliwość brania udziału w głosowaniach – więcej na ten temat w artykule pt.: „Prawa i obowiązki radnego”) radny uzyskuje dopiero z chwilą złożenia ślubowania. Jednocześnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 383 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego odmowa złożenia ślubowania jest jedną z przesłanek obligatoryjnego wygaśnięcie mandatu radnego (więcej na ten temat w artykule pt.: „Wygaśnięcie mandatu radnego”).
Treść roty ślubowania została przez ustawodawcę określona w ust. 1 wskazanego już wcześniej art. 23a ustawy o samorządzie gminnym. Jej treść brzmi następująco: „Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców”. Przepis ten określa także szczegółowo tryb składania ślubowania w ten sposób, że po odczytaniu roty wywołani kolejno radni powstają i wypowiadają słowo „ślubuję”. Ślubowanie może być złożone z dodaniem zdania: „Tak mi dopomóż Bóg”.
Niedopuszczalne jest złożenie ślubowania przez radnych o innej treści niż wyżej wymieniona – w takim przypadku ślubowanie jest nieważne. Dla celów dowodowych treść składanego przez radnych ślubowania powinna znaleźć się również w protokole z sesji inauguracyjnej.
Jednocześnie ustawodawca w art. 23a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż radni, którzy nie byli obecny na sesji inauguracyjnej, wskutek czego nie złożyli ślubowania wraz z innymi radnymi oraz radni, którzy uzyskali mandat w czasie trwania kadencji, zobowiązani są złożyć ślubowanie na pierwszej sesji, na której są obecni. Tryb składania ślubowania w tym przypadku powinien być taki sam jak podczas sesji inauguracyjnej.
Wybór przewodniczącego rady gminy
Po złożeniu ślubowania przez radnych obecnych na sesji inauguracyjnej następuje wybór przewodniczącego rady gminy. W piśmiennictwie wskazuje się, że pierwsza sesja nowo wybranej rady gminy nie może zostać zamknięta dopóki nie zostanie wybrany przewodniczący rady. Oznacza to, że taka sesja może trwać nawet kilka dni – wówczas w trakcie sesji zarządzane są przerwy (tak m.in.: B. Dziadkiewicz, Pierwsza sesja rady gminy. Zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Publicznego, nr 5/2007, s. 90).
Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.
Aby jednak móc przystąpić do głosowania w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy należy wcześniej dokonać wyboru w głosowaniu jawnym komisji skrutacyjnej (z reguły trzyosobowej), która przeprowadzi głosowanie. W skład tej komisji (podobnie jak wszystkich innych organów wewnętrznych rady gminy) mogą wchodzić wyłącznie radni tej gminy.
Inicjatywę w zakresie zgłaszania kandydatów na przewodniczącego rady gminy posiada każdy radny. Natomiast samo głosowanie w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady gminy, jak już zostało wcześniej wskazane, odbywa się w sposób tajny, a więc w sposób wykluczający możliwość ustalenia sposobu głosowania poszczególnych radnych zarówno przez innych radnych, jak i przez osoby trzecie (w tym również przez organ wykonawczy gminy).
Na przewodniczącego rady gminy zostaje wybrany kandydat (radny), który uzyskał bezwzględną większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Ponieważ ustawodawca nie wyjaśnia pojęcia „bezwzględnej większości głosów” wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że „pojęcie «bezwzględnej większości głosów» powinno być rozumiane jako uzyskanie co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, a zatem głosów przeciwnych i wstrzymujących” (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. II SA/Po 188/11).
Istotne pytanie pojawia się w sytuacji, gdy żaden kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów bądź jedyny kandydat nie uzyskał wymaganej przez prawo większości. W takim przypadku należy przeprowadzić kolejne głosowanie, aż do momentu wyboru przewodniczącego rady gminy.
Z momentem wyboru przewodniczącego rady gminy radny wybrany do pełnienia tej funkcji przejmuje dalsze prowadzenie obrad sesji inauguracyjnej. Innymi słowy, z tą chwilą swoje kompetencje do prowadzenia obrad traci „przewodniczący-senior”.
Analizując procedurę zmierzającą do prawidłowego ukonstytuowania się nowej rady gminy, wskazać należy na niekiedy spotykaną praktykę funkcjonowania niektórych rad gmin, które podejmują deklaratoryjne uchwały potwierdzające wybór przewodniczącego rady gminy. Takie rozwiązanie wydaje się być wysoce dyskusyjne, z uwagi na to, że o wyborze przewodniczącego decyduje wynik tajnego głosowania, a nie późniejsza uchwała rady gminy w tym zakresie, podejmowana w trybie jawnym.
Ukonstytuowanie się rady gminy nowej kadencji samorządowej następuje z momentem wyboru przewodniczącego rady gminy, a więc z chwilą, kiedy zostaje wypełniony porządek obrad sesji inauguracyjnej. Jego ewentualne uzupełnienie o inne punkty, np. o wybór wiceprzewodniczącego (wiceprzewodniczących) rady gminy należy wyłącznie od decyzji radnych i odbywa się na zasadach ogólnych. Mateusz Karciarz prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego
Maciej Kiełbus Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego
TAGI: Prawo wyborcze, Wybory samorządowe, Rada Powiatu, Rada gminy, Radny, Samorząd,