Prawo Dla Samorządu

Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym [dalej: TK] jest sformalizowane. Samorządy, występując na ścieżkę kwestionowania konstytucyjności ustaw winny przyłożyć szczególną wagę do wykazania swojej legitymacji i prawidłowego skonstruowania zarzutów.

Rzeczywisty wpływ samorządów na ostateczny kształt legislacyjny ustaw dotyczących ich praw i obowiązków jest niewielki, często jedynym środkiem zaradzenia niekorzystnym dla nich rozstrzygnięciom prawodawcy pozostaje ich zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego. Z instrumentu tego samorządy korzystały dotychczas relatywnie rzadko. Osiągnięte przez samorząd województwa mazowieckiego „wielkie” zwycięstwo przed Trybunałem w sprawie tzw. janosikowego pokazało skuteczność tej ścieżki dochodzenia ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przed wątpliwymi rozstrzygnięciami polskiego prawodawcy, skłaniając równocześnie do refleksji nad zasadnością występowania przez samorządy z dalszymi inicjatywami kontroli jakości polskiego prawa przed Trybunał.

Zwycięstwo przed Trybunałem nie jest jednakże celem łatwym do osiągnięcia, jako że obok zasadności samych zarzutów konstytucyjnych, wymaga także prawidłowego pod względem formalnym sformułowania żądania przez podmiot inicjujący postępowanie. Obserwacja praktyki pokazuje, że gro inicjatyw kontrolnych wszczynanych przed Trybunałem kończy się fiaskiem ze względu na wady formalne wniosku. Przed nadaniem biegu sprawie, żądanie kontroli konstytucyjności ustawy podlega bowiem szczegółowej weryfikacji pod kątem wystąpienia przeszkód formalnych, które uniemożliwiają nadanie żądaniu dalszego biegu. W konsekwencji, nawet merytorycznie zasadne żądania często nie trafiają do właściwego rozpoznania przed Trybunał, pozostając niezweryfikowane.

W dwóch kolejnych artykułach przedstawione zostaną najważniejsze zagadnienia praktyczne związane po pierwsze, z procedurą kwestionowania konstytucyjności ustaw (oraz innych aktów normatywnych poddanych kognicji Trybunału) przez jednostki samorządu terytorialnego, po drugie, z formułowaniem wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy, które winny zostać uwzględnione przez jednostki samorządu terytorialnego rozważające skorzystanie z przyznanej im ustawą zasadniczą ochrony przed Trybunałem Konstytucyjnym. W dzisiejszym artykule przedmiotem analizy i praktycznych wskazówek uczyniono: dobór środka zaskarżenia, sposób jego wniesienia przed TK oraz kwestię wykazania legitymacji jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu przed TK.

Jaki środek zaskarżenia przysługuje jednostce samorządu terytorialnego przed TK?

Obserwacja praktyki pokazuje, że częstą przyczyną odmowy przeprowadzenia kontroli konstytucyjności ustawy (lub innego aktu normatywnego) jest skorzystanie przez jednostkę samorządu terytorialnego z niewłaściwego środka zaskarżenia.

Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach inicjowanych trojakiego rodzaju żądaniami: wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności, skargą konstytucyjną oraz pytaniem prawnym, przy czym z tym ostatnim żądaniem wystąpić może jedynie sąd przy okazji rozstrzygania konkretnej sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego może wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy (lub innego aktu normatywnego), o czym wprost stanowi art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP, skorzystanie natomiast z instytucji skargi konstytucyjnej przez jednostkę samorządu terytorialnego jest przedmiotem szeregu wątpliwości prawnych. Przedmiotowe wątpliwości wynikają z faktu, że skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony przed naruszeniem praw i wolności konstytucyjnych (art. 79 ust. 1 Konstytucji RP), których podmiotami są (co do zasady) osoby fizyczne, a jedynie wyjątkowo osoby prawne.

Mimo, iż doktryna prawa konstytucyjnego opowiada się za przyznaniem legitymacji skargowej jednostkom samorządu terytorialnego (zob. np. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki i J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 157), obserwacja praktyki pokazuje, że TK stanowczo odmawia nadania biegu skardze konstytucyjnej wniesionej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W postanowieniu z dnia 26 października 2001 r. (sygn. akt Ts 72/01, OTK 2001, nr 8, poz. 298) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty władzy publicznej nie mogą być adresatami praw i wolności konstytucyjnych, czy też wynikających z nich poszczególnych uprawnień, tym samym nie przysługuje im prawo występowania ze skargami konstytucyjnymi w celu ochrony tych praw. W kolejnych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie odmawiał jednostkom samorządu terytorialnego prawa wniesienia skargi konstytucyjnej, uzasadniając odmowę specyficznym charakterem podmiotów samorządowych jako podmiotów publicznych wykonujących zadania publiczne, których kompetencje (nawet, jeżeli uzyskują gwarancje konstytucyjne) nie mają charakteru praw lub wolności, których ochronę można realizować za pomocą instytucji skargi konstytucyjnej (zob. np. postanowienie TK z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt Ts 116/02, Lex nr 79165 oraz z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt Ts 74/04, Lex nr 147006).

Zważywszy na wyżej scharakteryzowaną, ugruntowaną już linię orzeczniczą Trybunału, niezależnie od oceny jej trafności, dobierając środek, za pomocą której jednostka samorządu terytorialnego poszukuje ochrony swoich praw przed Trybunałem, rekomendować należy wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów budzących wątpliwości prawne (nawet wtenczas, gdy zachodzą warunki wniesienia skargi), celem minimalizacji ryzyka odmowy nadania biegu sprawie wnoszonej przez samorząd przed Trybunał Konstytucyjny.

Który organ jest właściwy do reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego przed Trybunałem?

Jak wyżej wspomniano, jednostka samorządu terytorialnego jest legitymowana do wniesienia wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy (lub innego aktu normatywnego). Przepis art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP jako podmiot realizujący to uprawnienie wskazuje „organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego”. Nie oznacza to jednak, że rada lub sejmik występują w charakterze uczestnika w postępowaniu przed TK. Zacytowany przepis należy interpretować w ten sposób, że warunkiem niezbędnym do wszczęcia postępowania kontrolnego przed Trybunałem jest podjęcie stosownej uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała w tym przedmiocie legitymuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP w imieniu tej jednostki. Uchwała organu stanowiącego ma przy tym niezwykle istotne znaczenie praktyczne w procedurze przed Trybunałem. Powinna ona w sposób jednoznaczny wyrażać wolę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wszczęcia postępowania przed Trybunałem i jednoznacznie określać przedmiot zaskarżenia oraz podstawę kontroli (za: J. Jagoda, Legitymacja do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, [w:] Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, LEX 2011.). Określenie ww. elementów ma niezwykle istotne znaczenie, bowiem wykroczenie przez osobę, która faktycznie wniosek do TK sporządza (np. pełnomocnika) poza granice określone uchwałą będzie uznane za nieskuteczne, co oznacza, że inne niż wynikające z uchwały podstawy kontroli nie będą podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przez Trybunał. W konsekwencji, podjęcie uchwały w sprawie zgody na wystąpienie do TK z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności przepisów winno nastąpić, choć przepisy takiego warunku wprost nie kreują, już po sporządzeniu wniosku, kiedy przedmiot zaskarżenia i wzorce konstytucyjne oraz podnoszone zarzuty zostały sformułowane. Równocześnie należy mieć także na względzie fakt, że przy wystąpieniu konieczności ewentualnego uzupełnienia wniosku do TK może okazać się niezbędnym podjęcie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na wystąpienie z wnioskiem do TK celem uniknięcia sytuacji nierozpatrzenia przez Trybunał dodatkowej argumentacji wnioskodawcy ze względu na brak umocowania do jej podnoszenia przez przedstawiciela samorządu.

Czy konieczne jest sporządzenie wniosku przez profesjonalnego pełnomocnika?

W postępowaniu z wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy, w przeciwieństwie do postępowań ze skarg konstytucyjnych, nie obowiązuje przymus adwokacko-radcowski. Oznacza to, że wnioskodawca (w naszym przypadku jednostka samorządu terytorialnego) może sporządzić wniosek i występować przed Trybunałem Konstytucyjnym samodzielnie albo przez umocowanego pełnomocnika. Doświadczenie życiowe skłania jednakże do wniosku, że stopień skomplikowania spraw wnoszonych przed Trybunał wymaga zaangażowania profesjonalnego prawnika, co najmniej na etapie samego sporządzania wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy. Skorzystanie z obsługi prawnej zmniejsza bowiem ryzyko błędów formalnych wniosku, które mogą przesądzić o odmowie nadania jej biegu. Na dalszych etapach postępowania jednostka samorządu terytorialnego może występować już jednakże samodzielnie (w tym samodzielnie wnieść wniosek).

Kiedy jednostka samorządu terytorialnego może wnieść wniosek do TK?

Przedmiotem zaskarżenia z wniosku jednostki samorządu terytorialnego nie może być każdy akt normatywny. Legitymacja rad gmin, rad powiatów i sejmików województw została przez ustrojodawcę ograniczona warunkiem konstytucyjnym, by akt normatywny, o kontrolę, którego ww. organy wnoszą, dotyczył spraw objętych ich zakresem działania (art. 192 ust. 2 Konstytucji RP). Zasada ta koresponduje z zasadą podejmowania aktywności przez samorząd jedynie w zakresie przypisanych mu zadań. Omawiany warunek rozwija art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który wskazuje, że wniosek pochodzący od organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego powinien zawierać powołanie przepisu prawa wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Innymi słowy, pod względem formalnym, wniosek winien zawierać osobno sformułowany wywód uzasadniający legitymację samorządu do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności ustawy (lub innego aktu) wraz ze wskazaniem konkretnych przepisów na poparcie tego twierdzenia.

Z zacytowanych przepisów wynika jednoznacznie, że jednostki samorządu terytorialnego nie są uprawnione do występowania z wnioskami w każdej sprawie, w której występuje podejrzenie niekonstytucyjności przepisów, lecz jedynie w sprawach dotyczących ich zakresu działania. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji tak w sprawach jednostkowych, jak i w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje (zob. np. postanowienie TK z dnia 24 września 1996 r., T. 35/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 45 oraz wyrok TK z 5 października 1999 r., U. 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118). Gwoli przykładu, w postanowieniu z dnia 9 października 2002 r. (sygn. akt Tw 33/02, Lex nr 74925) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania biegu wnioskowi rady powiatu o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, wskazując, że „kwestionowane we wniosku przepisy […] co najwyżej pośrednio związane są z zakresem działania Rady Powiatu […]. Określanie bowiem zasad ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne nie należy do zadań powiatu”.

Wykazanie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego we wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy stanowi, zgodnie z wyżej poczynionymi uwagami, ważny element tegoż wniosku. Uzasadnienie legitymacji winno być konkretne i precyzyjne, w szczególności zaś winno wyraźnie identyfikować sferę działania samorządu uzasadniającą jego aktywność przed TK oraz wskazywać konkretne przepisy, które tą sferę działania do jednostki samorządu przypisują.

Warto w kontekście powyższych uwag wskazać, że w orzecznictwie TK przyjmuje się, że wykazanie legitymacji samorządu nie może ograniczać się do wskazania, że kwestionowane przepisy dotyczącą zakresu spraw leżących w zakresie zadań danej jednostki samorządu terytorialnego. Dla przykładu, w postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt Tw 20/2008, Lexis.pl nr 2010668) uznał, że wskazanie że kwestionowane przepisy konstruujące wymogi uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu są związane z zadaniem gminy polegającym na przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest niewystarczające. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że sprawami wnoszonymi przed TK przez samorząd mogą być wyłącznie sprawy wchodzące w zakres działania wnioskodawcy, rozpatrywane w związku z jego kompetencjami i dodatkowo - jak wskazał Trybunał w postanowieniu z dnia 19 lipca 2004 r. (sygn. akt Tw 12/2004, OTK ZU 2005/3B poz. 93) przesądzające o istocie samorządu terytorialnego. W konsekwencji, uzasadniając legitymację samorządu do wniesienia wniosku do TK, należy właściwie zidentyfikować związek kwestionowanych przepisów ze sferą właściwości samorządu przyporządkowując równocześnie je do ram wyznaczających istotę samorządu – jego samodzielność finansową, ustrojową, czy organizacyjną.

Analiza orzecznictwa pozwala na postawienie wniosku, że samorządy we wnioskach o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów bardzo często błędnie identyfikują związek kwestionowanych przepisów z zakresem ich działania, co dotyczy w szczególności przepisów które naruszają równocześnie prawa i wolności jednostki (np. swobodę działalności gospodarczej) oraz konstytucyjnie chronioną samodzielność samorządu (np. zasadę samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej) – w takich przypadkach we wnioskach albo brakuje wskazania związku pomiędzy tymi naruszeniami (zazwyczaj łatwiej jest zidentyfikować naruszenie praw i wolności jednostki niż konstytucyjnie chronionej samodzielności samorządu) albo też związek ten jest błędnie ujmowany (zamiast wskazania że dochodzi do naruszenia samodzielności samorządu w związku z naruszeniem praw i wolności jednostki wskazuje się albo na równoległość tych naruszeń, albo na naruszenie praw i wolności konstytucyjnych w związku z naruszeniem samodzielności samorządu) lub błędnie uzasadniany (bez wyczerpującego uzasadnienia związku pomiędzy tymi naruszeniami).

Reasumując, wykazanie legitymacji w postępowaniu przed TK winno identyfikować sferę działania samorządu, której dotyczą kwestionowane przepisy oraz kwalifikować tą sferę w kategoriach elementów ustrojowych samorządu – oba wskazania winny być przy tym zobrazowane konkretnie określonymi przepisami prawa.

Kwestionowanie konstytucyjności ustaw przez samorządy - cz. I