Prawo Dla Samorządu

Szczególne zamiłowanie polskiego prawodawcy racjonalnego do komplikowania spraw prostych da zapewne o sobie znać w kontekście nadchodzących wyborów samorządowych.

Jednym z problemów do tej pory wywołujących rozliczne wątpliwości orzecznictwa i doktryny są przepisy dotyczące wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Sformułowanie, iż „wygaśnięcie mandatu” następuje w wyniku spełnienia się określonych zdarzeń sugeruje, iż są to akty o charakterze deklaratywnym. Samo spełnienie się przesłanek ustawowych skutkować powinno zatem utratą mandatu radnego, co już rodzi wątpliwości, co do momentu utraty mandatu. Wątpliwe jest bowiem, czy utrata mandatu następuje z momentem podjęcia uchwały przez radę czy też w chwili spełnienia się ustawowych przesłanek, a więc na przykład niezłożenia w ostatnim dniu ustawowego terminu oświadczenia majątkowego, czy też np. z pierwszym dniem, w którym nastąpiło naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem funkcji, czy też wreszcie z dniem stwierdzenia wystąpienia takiego naruszenia (art. 383 § 1 pkt 45 Kodeksu wyborczego).

Wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych art. 383 § 1 pkt 2 oraz pkt 3 5 i 7 Kodeksu wyborczego[1] [dalej: k.w.], a więc w przypadku odmowy złożenia ślubowania, naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, a także w przypadku niezłożenia w terminach określonych odrębnymi przepisami oświadczenia o stanie majątkowym stwierdza rada gminy w drodze uchwały podjętej w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny ( art. 383 § 2 k.w.).

Tymczasem termin, w jakim ustalono wystąpienie przyczyny wygaśnięcia mandatu może odbiegać, w skrajnych przypadkach znacząco, od dnia faktycznego jej wystąpienia, a nawet zdarzyć może się, że przyczyny wygaśnięcia mandatu istniały już w chwili jego obejmowania. Trudności związane z określeniem momentu utraty mandatu mogą zatem wystąpić w praktyce w licznych przypadkach.

Sprawą nie do końca jasną pozostaje kwestia umocowania radnego do uczestniczenia w obradach rady z prawem do głosowania w okresie od spełnienia się ustawowych przesłanek, do utraty mandatu, do momentu podjęcia stosownej uchwały przez radę (a nawet i dalej w przypadku jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, do czego powrócimy w dalszej części opracowania). Czy wszelkie głosowania z udziałem radnego, co do którego stwierdzono wygaśnięcie mandatu, mające miejsce w okresie poprzedzającym dzień podjęcia uchwały, a po dniu wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, kwalifikować należy jako uchwały o charakterze wadliwym z uwagi na uczestniczenie w akcie głosowania osób do tego nieuprawnionych? Sprawę skomplikował dodatkowo ustawodawca, przyjmując w art. 384 § 1 k.w., iż od uchwały rady w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, z przyczyn określonych w art. 383 § 1 pkt 2, 5 oraz 7 k.w. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego w takim wypadku następuje dopiero z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Przepis ten jednoznacznie przesądza zatem, że pomimo tego, iż rozstrzygnięcie rady ma mieć charakter deklaratoryjny to jednak w przypadku zaskarżenia skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu występuje wyłącznie na przyszłość i to od momentu uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego. Powoduje to, iż mimo wcześniejszego spełnienia się przesłanek wygaśnięcia mandatu wszelkie działania radnego podejmowane do momentu uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę radnego traktować należy jako szanowane, a więc jako prawidłowe.

Powstaje zatem uzasadnione pytanie, dlaczego w przypadku niezaskarżenia uchwały skutek ten miałby nastąpić w bliżej nieokreślonym momencie, i jaki to jest moment. Rodzi to pytanie, czy wbrew wyraźnemu brzmieniu postanowień art. 383 k.w. uchwała rady nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz charakter konstytutywny, a więc wywołujący skutki wyłącznie na przyszłość, a więc od momentu jej podjęcia, czy może od momentu, w którym zaskarżenie uchwały było już niemożliwe.

Możliwość złożenia przez radnego skargi skutkuje dalszymi wątpliwościami. Co prawda termin do złożenia skargi skrócony został w art. 384 § 1 k.w. do 7 dni, liczonych od momentu doręczenia radnemu uchwały, jednak sprawą nie do końca przesądzoną jest, czy działania podjęte przez radnego w okresie, w którym przysługuje mu możliwość wniesienia skargi traktowane będą jako zgodne z prawem nawet w sytuacji, gdyby skargi takiej nie wnosił, jak również, jak traktować sytuacje, w których radny korzysta z prawa do wniesienia skargi, w skutek czego (stosownie do art. 384 § 3 k.w.) wygaśnięcie mandatu jeszcze nie następuje, po czym radny cofa skargę, uprzednio uczestnicząc w aktach głosowania przez radę .

Wątpliwości te jako nieprzesądzone przez prawodawcę zapewne doczekają się w przyszłości rozstrzygnięć sądowych oraz stanowiska doktryny poprzedzonego pogłębionymi studiami. Do tego czasu jednak pod rozwagę poddać należy celowość przeprowadzania przez rady głosowań, zwłaszcza w sprawach dla gminy istotnych, rodzących czy też mogących rodzić skutki zewnętrzne, a więc w szczególności w sprawach stanowienia aktów prawa miejscowego, tych poprzedzonych kosztowną i długotrwałą procedurą (np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego). W konsekwencji stwierdzenia, że w głosowaniu udział brała osoba czy osoby nieuprawnione, dojść będzie musiało do zakwestionowania takich uchwał z trudnymi do przewidzenia skutkami. Pamiętać zwłaszcza należy, że uchwały stanowiące akty prawa miejscowego zakwestionowane mogą być w drodze skargi do sądu administracyjnego w każdym czasie. Lepiej zatem w takich wątpliwych sytuacjach rozważyć, czy nie należy wyznaczyć terminu sesji rady gminy w sposób pozwalający wykluczyć ryzyka z tym związane.

[1] Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011 nr 21 poz. 112.

Konsekwencje trudności związanych z określeniem momentu wygaśnięcia mandatu radnego w świetle regulacji Kodeksu wyborczego