Co może stanowić przedmiot upoważnienia przez radę gminy w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g.?

Jednym z przepisów rodzących nieustannie kontrowersje, tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie, jest art. 39 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.[1]].

Znalazło to wyraz w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego[2], który stwierdził, iż art. 39 ust. 4 u.s.g. jest podstawą do upoważnienia przez radę gminy organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, jak również organów jednostek i podmiotów, a także organizacji pozarządowych, z którymi gmina zawarła umowy w celu wykonywania zadań publicznych ( art. 9 ust. 1 u.s.g.) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Zagadnieniem od lat rodzącym kontrowersje jest to, czy art. 39 w ust. 4 u.s.g. daje możliwość przekazania przez radę gminy kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej wskazanym podmiotom. Przeciwnicy interpretacji dopuszczającej taką możliwość wywodzą, iż art. 39 u.s.g. dotyczy w całości (wszystkie jego ustępy) wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji, a więc wyłącznie spraw rozstrzyganych w trybie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego[3] [dalej: k.p.a.].

Art. 39 ust. 1 u.s.g. przesądza, iż w sprawach indywidualnych decyzje wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 2 analizowanego przepisu, wójt może upoważnić zastępcę lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych. Ustęp 5 wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej przez wójta (lub organ, o którym mowa w ust. 4) służy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pomijam w tym miejscu ust. 3 art. 39 u.s.g. jako uchylony (notabene przepis ten także dotyczył decyzji administracyjnych tyle, że wydawanych przez zarząd gminy jako kolegialny organ wykonawczy gmin[4]). Ust. 4 art. 39 u.s.g. jest przepisem rodzącym najwięcej wątpliwości, ponieważ wskazuje on wyraźnie nie na decyzje administracyjne (jak pozostałe ustępy art. 39 u.s.g.), lecz na „załatwianie indywidulanych spraw z zakresu administracji publicznej”. Taka redakcja ust. 4 w kontekście pozostałych przepisów art. 39 u.s.g. prowadzi niektórych interpretatorów do wniosku, że także w ust. 4 chodzi o załatwianie indywidulanych spraw w drodze decyzji administracyjnej.

Tymczasem przepis ten wyraźnie wskazuje, że chodzi tutaj o pojęcie zdecydowanie szersze, mianowicie o pojęcie załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej we wszelkich możliwych prawem dopuszczalnych formach. Trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem NSA, że dotyczyć to będzie zatem nie tylko decyzji administracyjnych w rozumieniu k.p.a., ale także decyzji w rozumieniu ustawy Ordynacja podatkowa[5], a także wszelkich innych działań, które prowadzić mogą bądź prowadzą wprost, do załatwienia indywidualnej sprawy. Mogą to być zatem sprawy, które polegają na prowadzeniu ewidencji czy rejestrów, a więc wykonywaniu czynności materialnotechnicznych, dokonywania czynności o charakterze świadczącym na rzecz indywidualnie określonych podmiotów, podejmowania działań o charakterze egzekucyjnym, wydawaniu zaświadczeń i wielu innych.

Rozwiązanie takie znane jest również z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[6] [dalej: p.p.s.a.], gdzie w art. 3 w § 2 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne wydane w postępowaniu administracyjnym, postanowienia kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, jak również zaskarżalne postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inne (niż powyżej wymienione) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Załatwienie sprawy indywidualnej, jak widać polegać może nie tylko na wydawaniu decyzji i postanowień, ale także na podejmowaniu czynności o charakterze zarówno prawnym, innym niż decyzje czy postanowienia, jak i faktycznym. Znaczna część czynności podejmowanych przez administrację stanowi działania o charakterze instrumentalnym w stosunku do wydawania decyzji, postanowień oraz wykonywania innych aktów administracji publicznej. Przyjęcie interpretacji, w myśl której za niedopuszczalne uznaje się przekazanie kompetencji do podejmowania czynności innych niż wydawanie decyzji i postanowień byłoby pozbawione wszelkiej racjonalności. Organy nie mogłyby bowiem dokonywać np. czynności niezbędnych do wydawania decyzji czy postanowień, a więc dokonywać ustaleń faktycznych, udostępniać akt, wydawać odpisów, wydawać zaświadczeń i wiele innych.

Absurdalna wydaje się podnoszona przez niektórych przedstawicieli doktryny interpretacja, iż rada gminy nie może przenosić na organy wykonawcze więcej kompetencji niż sama posiada. Istotą art. 39 ust. 4 u.s.g. jest właśnie umocowanie rady (a więc udzielenie jej kompetencji) do przenoszenia na podmioty wskazane w art. 39 u.s.g. kompetencji, których nie posiada, bo należących do wójta, jako organu wykonawczego gminy.

Nieporozumieniem jest również wskazywanie, że wójt pełni także funkcję reprezentanta gminy i w związku z tym kompetencje udzielone wójtowi jako organowi, a nie jej reprezentantowi (przedstawicielowi) nie mogą być uchwałą rady przenoszone na inne podmioty. Funkcje reprezentanta gminy, a więc podmiotu reprezentującego gminę na zewnątrz, działającego w jej imieniu nie mogą być podstawą przeniesienia, że wiążą się jednoznacznie z załatwieniem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Nie można też przyjmować, że tylko kompetencje wójta jako reprezentanta gminy mogą być przenoszone uchwałą rady na inne podmioty. Kompetencje udzielone wójtowi jako organowi administracji publicznej bez względu na ich podstawę, w tym również jako organowi podatkowemu w trybie ustawy Ordynacja podatkowa, nie wiążą się z funkcją reprezentanta gminy, a jednak jak wskazuje NSA w powołanym wyroku mogą być przenoszone na inne podmioty w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. Ustawodawca bowiem nie przesądza w art. 39 ust. 4 u.s.g. czy przedmiotem przenoszenia jest kompetencja wójta jako organu reprezentującego gminę i wykonującego zadania gminy, czy też po prostu jako organu administracji publicznej. Przyjąć zatem należy, że tak w przypadku przypisania przez ustawodawcę gminie pewnych zadań i wskazania wprost na organ wykonawczy gminy jako kompetentny do załatwienia indywidualnych spraw, rada gminy może przenieść kompetencje wójta w sprawach i na podmioty wskazane art. 39 ust. 4 u.s.g. Dotyczy to jak się zdaje także zadań i towarzyszących im kompetencji przejętych przez gminy w drodze porozumień i to zarówno porozumień zawartych z administracją rządową (wojewodą), jak i samorządową. W drodze porozumień dochodzi bowiem do przeniesienia zadań (i kompetencji) na jednostkę samorządu terytorialnego (w naszym przypadku gminę). Co prawda porozumienie podpisywane jest przez wójta jako organ wykonawczy, reprezentujący gminę to jednak ze skutkiem dla samej gminy, której jest organem.

Tak więc, wszelkie działania kwalifikowane jako załatwianie indywidualnych spraw oraz działania do nich instrumentalne, w których właściwy jest wójt mogą zostać przeniesione przez radę gminy w drodze stosownej uchwały na podmioty wskazane art. 39 ust. 4 u.s.g. Ogólna kompetencja rady gminy w tym zakresie mogłaby doznać ograniczenia wyłącznie na podstawie postanowień zawartych w ustawie. Kontrowersyjna wydaje się jednak dopuszczalność przeniesienia tą drogą kompetencji wójta realizowanych na podstawie porozumień zawartych z wojewodą jako organem administracji rządowej. Także w tym wypadku, co prawda zadania przenoszone są na gminę, jednak organ wykonawczy działa w tym wypadku w imieniu wojewody. Wątpliwości budzi zatem dopuszczalność przeniesienia tych kompetencji na inny podmiot, jak i możliwość ewentualnego zastrzeżenia ich nieprzenoszalności bezpośrednio w porozumieniu z wojewodą. Sprawy te, jak dotąd nie były przedmiotem orzeczeń sądownictwa administracyjnego.

Prof. UAM dr hab. Krystian Ziemski

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, profesor nadzwyczajny na WPiA UAM, Senior Partner, ekspert w zakresie prawa administracyjnego, prawa samorządu terytorialnego oraz energetycznego

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu