20.10.2014
KATEGORIA: Praktyka
Środki pochodzące z „opłaty śmieciowej” służyć mają sfinansowaniu m.in. kosztów obsługi administracyjnej systemu odpadowego, w tym kosztów obsługi prawnej.
Samobilansowanie się systemu
Nowy system gospodarki odpadami komunalnymi, obowiązujący w większości gmin od 1 lipca 2013 roku, zgodnie z założeniami ustawodawcy oparty ma być na zasadzie samofinansowania (samobilansowania). Zasada ta oznacza, iż środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczanych przez właścicieli nieruchomości powinny w całości pokryć koszty związane z funkcjonowaniem systemu. W konsekwencji na systemie gospodarki odpadami komunalnymi gmina (odpowiednio związek międzygminny) nie może zarabiać (przeznaczać nadwyżki środków na cele niezwiązane z nowym systemem gospodarki odpadami komunalnymi), jak i nie może go dofinansowywać z innych źródeł „ogólnego budżetu gminy” (ze środków pochodzących co do zasady z innych źródeł aniżeli opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Powyższe założenie koresponduje z charakterem prawnym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która w ocenie Trybunału Konstytucyjnego „jest (…) świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości.” (wyrok TK z dnia 28-11-2013r., sygn. K 17/12).
Zamknięty katalog celów na które mogą zostać wydatkowane środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zamieszczony został w art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z ustępem 2 tego artykułu z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:
1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;
2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
3) obsługi administracyjnej tego systemu.
Jednocześnie, w wyniku nowelizacji ze stycznia 2013 roku (obowiązującej od marca 2013 roku), do art. 6r dodano nowy ustęp 2a stanowiący, iż z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Oczywiście możliwość taka istnieje jedynie wówczas, gdy po wejściu w życie ustawy nowelizującej rada gminy przejęła od właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki na mocy uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślić należy, iż brak stosownej nowelizacji przedmiotowej uchwały bądź dokonanie jej przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej stanowić może błąd rzutujący na prawidłowość (legalność) przyjętych rozwiązań w danej gminie.
Koszty obsługi administracyjnej systemu gospodarki odpadami komunalnymi
Spośród określonych w ustawie kosztów, które pokrywane być mogą ze środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi najwięcej wątpliwości związanych jest z kosztami „obsługi administracyjnej systemu”. Pojęcie to nie zostało w żaden sposób wyjaśnione przez ustawodawcę zarówno w obecnie obowiązującej ustawie, jak i uchwalonej w dniu 10 października 2014 roku nowelizacji (szerzej: Sejm uchwalił nowelizację ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Jego znaczenie należy zatem ustalić w oparciu o powszechnie przyjęte reguły wykładni, w tym wykładni językowej. Reguły te nakazują w pierwszej kolejności ustalić słownikowe znaczenie poszczególnych słów i zwrotów użytych przez ustawodawcę. W konsekwencji należy odwołać się do słownikowej definicji słów „obsługa”, „administracja” i „system”. Zgodnie z Nowym Słownikiem Języka Polskiego pod red. Elżbiety Sobol „obsługiwać” oznacza „wykonywać konieczne w danym zakresie lub wobec kogoś czynności, spełniać obowiązki służbowe (wytł. M.K.)”. Z kolei „administracja” definiowana jest m.in. jako „zarządzanie, zawiadywanie czymś”. W słowniku tym „system” zdefiniowany zaś został m.in. jako „uporządkowany zbiór jednostek tworzących jakąś zorganizowaną całość, służących jednemu celowi” bądź jako „zasady organizacji czegoś, ogół przepisów, reguł obowiązujących, stosowanych w danej dziedzinie, według których jest coś wykonywane, zorganizowane”.
Podsumowując powyższe uwagi należy przyjąć, iż koszty obsługi administracyjnej systemu obejmują koszty związane z wykonywaniem wszelkich koniecznych czynności związanych z zarządzaniem (zawiadywaniem) całością elementów składających się na system gospodarki odpadami komunalnymi. Będą to zatem wszelkie czynności zarządcze (administracyjne) służące realizacji celu nałożonego przez ustawodawcę na gminy (odpowiednio związki międzygminne) w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Podkreślić należy, iż koszty nie te nie mogą być związane z innymi rodzajami odpadów (odpadami innymi niż komunalne) czy też nieczystościami ciekłymi. Jednocześnie rozwiązania prawne w powyższym zakresie należy interpretować w kontekście całości nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uchwalonej 1 lipca 2011 roku. W konsekwencji analizowane koszty administracyjne winny być związane z zadaniami wynikającymi z tej ustawy nowelizującej, z wyłączeniem zatem kosztów zadań ciążących na gminach wcześniej (np. w zakresie dzikich wysypisk, koszy ulicznych).
Przykłady tego typu kosztów przedstawiane są w najnowszym piśmiennictwie. Przykładowo zdaniem P. Jaśkiewicza i A. Olejniczak do kosztów tych zaliczyć należy koszty:
1) związane ze zbieraniem, ewidencją i weryfikacją deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
2) związane z wydawaniem decyzji administracyjnych;
3) windykacji i egzekucji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
4) związane z przeprowadzeniem analiz, monitoringu i sporządzaniem sprawozdań;
5) przeprowadzenia postępowań przetargowych i realizacji zawartych w ich następstwie umów;
6) działań edukacyjno-informacyjnych (szerzej na ten temat: M. Kiełbus, Niejednoznaczne zapisy, Przegląd Komunalny 5/2014);
7) przygotowywania projektów uchwał,
8) inkasa.
W ocenie Autorów koszty te obejmują głównie wynagrodzenia, zakup sprzętu biurowego, sprzętu komputerowego i innego wyposażenia stanowisk pracy, korespondencję oraz koszty transakcyjne (zob. P. Jaśkiewicz, A. Olejniczak, Gospodarowanie odpadami komunalnymi w gminie. Nowe zasady funkcjonowania systemu w 2013 r., Warszawa 2013, s. 206).
Z powyższymi poglądami zdaje się korespondować stanowisko prof. Marka Górskiego, który analizując możliwość zmian ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie sposobu obliczania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazuje, iż do kosztów administracyjnych systemu winno się zaliczać:
1) koszty osobowe dotyczące stanowisk pracy związanych z obsługą systemu;
2) koszty prowadzenia działań kontrolnych;
3) koszty egzekucji należności;
4) koszty działalności informacyjno-edukacyjnej.
Jednocześnie w ocenie prof. M. Górskiego pod rozwagę należałoby wziąć upoważnienie ministra (jak się wydaje z całości tekstu – ministra właściwego do spraw środowiska) do określenia w drodze rozporządzenia elementów kosztów administracyjnych i sposobu ich ustalania (zob. M. Górski, Poprawność regulacji prawnych odnoszących się do systemów postępowania z odpadami komunalnymi – analiza de lege lata i propozycje de lege ferenda).
Czy koszty obsługi prawnej należą do kosztów obsługi administracyjnej systemu gospodarki odpadami komunalnymi?
Do powyższych elementów obsługi administracyjnej systemu gospodarki odpadami komunalnymi należy także zaliczyć koszty ewentualnej pomocy prawnej. Dotyczy to zarówno pomocy wewnętrznej świadczonej przez prawnika na stałe zajmującego się w danym urzędzie sprawami gospodarki odpadami komunalnym, jak również obsługi zewnętrznej świadczonej przez kancelarie prawne specjalizujące się w zagadnieniach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. W szczególności koszty te mogą być związane z:
Do powyższych kosztów zaliczyć także można koszty szkoleń i konsultacji prawnych związanych z podnoszeniem kwalifikacji przez pracowników bezpośrednio zajmujących się obsługą systemu gospodarki odpadami komunalnymi.
Powyższe zagadnienie może mieć szczególnie istotne znaczenie w kontekście planowanej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która najprawdopodobniej zobliguje gminy do zmian w funkcjonujących systemach gospodarki odpadami komunalnymi.
Podsumowanie
Podejmując decyzję o przeznaczeniu środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na cele związane z obsługą administracyjną systemu należy zachować sporą ostrożność i kierować się ścisłą wykładnią przepisów. Za każdym razem gdy pojawia się wątpliwość czy dany koszt można zaliczyć do kosztów obsługi administracyjnej systemu gospodarki odpadami komunalnymi bezpieczniejszym rozwiązaniem wydaje się przyjęcie interpretacji negatywnej skutkującej jego sfinansowaniem z „ogólnych środków gminy”. W szczególności znaczne ryzyko wiąże się z dzieleniem określonych kosztów (np. wynagrodzenie radcy prawnego obsługującego dany urząd gminy) według określonej proporcji na związane z systemem gospodarki odpadami komunalnymi i na niezwiązane z tym systemem. Z ostrożności, w kontekście ewentualnych sporów w tym zakresie, przed dokonaniem kwalifikacji danego wydatku należy zadać sobie pytanie: „czy w razie sporu jestem w stanie wykazać zasadność i związek danego wydatku z systemem gospodarki odpadami komunalnymi”. W przypadku odpowiedzi negatywnej bezpieczniej jest nie finansować go ze środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przeciwnym wypadku może pojawić się spór prawny – jego koszty jednakże z pewnością pokryć będzie można z „systemu odpadowego”.
Na temat wydatkowania środków z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi czytaj także:
Maciej Kiełbus Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego
TAGI: Opłata śmieciowa, Ustawa śmieciowa, Gospodarka odpadami, Gospodarka komunalna, Odpady,