15.10.2014


Przekształcenie SPZOZ-U w spółkę kapitałową

KATEGORIA: Wokanda

NSA stwierdził, że przekształcenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością nie wymaga zgody sejmiku województwa, więc nie ma podstaw do tego, aby w procesie przekształcenia uwzględniać rolę organu stanowiącego.

W lipcu 2013 r. Sejmik Wojewódzki podjął uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na przekształcenie Szpitala w C. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. W spółce wszystkie udziały należały do Województwa Śląskiego. Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym zakwestionował treść przedmiotowej uchwały. Zarzucił on jej nieważność w całości, co wynikało z faktu, że była ona sprzeczna z przepisem art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013r., poz. 217) [dalej: u.d.l.].

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisami u.d.l. organem, który dokonuje przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej  w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca określił w przepisach, który organ jest właściwy w tym procesie, nie przewidując, żeby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odgrywał w nim jakąkolwiek rolę. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę na to, że przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. Organ powołał się bowiem na przepisy art.18 pkt 19 lit.f i pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013r., poz.596 ze zm.) [dalej: u.s.w.].

W ocenie Wojewody przepisy te są tylko normą kompetencyjną, które określają właściwość przedmiotową sejmiku województwa, nie dając mu przy tym samodzielnej podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Proces przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością regulują przepisy szczególne, które stanowią lex specialis względem ustawy samorządowej. Tutaj takimi przepisami są właśnie przepisy u.d.l. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał również na to, że na żadnym z etapów przekształcenia, ustawodawca nie przewidział udziału organu stanowiącego.

Czynności składające się na przekształcenie zostały wskazane w przepisach art. 70-82 u.d.l. Właściwym do ich dokonania jest zaś organ wykonawczy. To on podejmuje decyzję o realizacji przekształcenia, ustala wskaźnik zadłużenia, określa wartość rynkową nieruchomości, gromadzi niezbędną dokumentację i sporządza akt przekształcenia. Odpowiedzialny jest również za dokonanie czynności przygotowawczych poprzedzających sam proces. Jak wynika z przepisów główną rolę w przekształceniu odgrywa organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie, Sejmik Województwa Śląskiego naruszył konstytucyjną zasadę podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Podejmując uchwałę, co do której nie został upoważniony, wkroczył w kompetencje organu wykonawczego, czyli Zarządu Województwa Śląskiego.

Województwo Śląskie reprezentowane przez Zarząd Województwa Śląskiego zaskarżyło rozstrzygnięcie Wojewody do WSA w Gliwicach, wnosząc tym samym o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 75 ust. 2 u.d.l. organem dokonującym przekształcenia SPZOZ-u w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Jednakże przepisy u.s.w. stanowią, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich, określania zasad wnoszenia wkładów,  a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji oraz tworzenia , przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Strona skarżąca powołała się stanowisko Ministerstwa Zdrowia, zgodnie z którym przekształcenie SPZOZ-u w spółkę wymaga uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz na stanowisko Wojewody Śląskiego, który argumentuje, że skoro przepisy ustawy wprost wskazują na właściwość organu wykonawczego w procesie przekształcenia SPZOZ-u w spółki kapitałowe, to brak jest podstaw do udziału organu stanowiącego samorządu województwa w takich działaniach. W odpowiedzi na powyższą skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

WSA w Gliwicach, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014r. (sygn. akt IV SA/GL 1073/13),  w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z przywoływanym wcześniej przepisem art. 75 pkt 2 u.d.l., organem właściwym do dokonania przekształcenia SPZOZ-u w spółkę kapitałową jest bez wątpienia organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Jednak z tego przepisu nie wynika, czy przed dokonaniem tego procesu powinien uzyskać on akceptację organu stanowiącego. Obowiązująca treść u.d.l. nie zawiera przecież przepisu wyłączającego stosowanie przepisów u.s.w. w przedmiocie przekształcenia. W związku z tym w ocenie Sądu dokonanie przekształcenia SPZOZ-u w spółkę uprzednio będzie wymagało zgody sejmiku. Następnie ta zgoda umożliwi organowi wykonawczemu województwa przeprowadzenie przekształcenia. Podjęta uchwała będzie tylko wyrażeniem zgody na jego dokonanie. Nie stwierdzając sprzeczności uchwały z prawem, WSA orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną do NSA. Zarzucił on naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 18 pkt 19 lit.f u.s.w. w zw. z art. 75 pkt 2 u.d.l., która polegała na uznaniu, że do dokonania przedmiotowego przekształcenia jest wymagane uzyskanie wcześniejszej zgody Sejmiku Województwa na jego dokonanie oraz przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy., tj. art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012r., poz.270  ze zm.) [dalej: p.p.s.a.], poprzez brak wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi i nieodrzucenie skargi, a w konsekwencji rozpoznanie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze oraz art. 141 § 4, art. 148 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za zasadną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 188 § 1 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd  I instancji, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podzielił swoje stanowisko wyrażone wcześniej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podniósł, że przepisy u.s.w. mają charakter jedynie przepisów kompetencyjnych. U.d.l. nie przewiduje udziału organu stanowiącego  w procedurze przekształcania SPZOZ-u. Przepisy jednoznacznie określają, że organem dokonującym przekształcenia jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący wskazał również, że skarga Województwa Śląskiego nie zawierała określenia naruszenia prawa czy też interesu prawnego. Sąd nie wezwał Województwa Śląskiego  do usunięcia naruszenia prawa. W tych okolicznościach, zdaniem Wojewody, skarga powinna zostać odrzucona.

W przedmiotowej sprawie NSA orzekł, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest uzasadniony. Sąd  I instancji błędnie przyjął, że do dokonania przekształcenia SPZOZ-u w spółkę jest wymagana wcześniejsza zgoda sejmiku województwa na jego dokonanie. Istotne jest jednak ustalenie, który z organów jest właściwym w sprawie przekształcenia w trybie przepisów u.d.l. , to jest do przekształcenia Szpitala C. w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością  ze stuprocentowym udziałem Województwa Śląskiego. NSA podzielił w tej kwestii stanowisko skarżącego, jako że do przekształcenia nie jest konieczne uzyskanie zgody organu stanowiącego. U.s.w. ma charakter ogólnej ustawy ustrojowej. Zasady funkcjonowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, zarówno tych, które mają osobowość prawną, jak i tych, które jej nie posiadają, określają przepisy szczególne. Mają one pierwszeństwo przed ogólnymi przepisami ustrojowymi. W przedmiotowej sprawie takimi przepisami szczególnymi będą przepisy u.d.l. Regulują one tryb przekształcania SPZOZ-u w spółkę kapitałową, co skutkuje wyłączeniem stosowania przepisów innych ustaw, w tym także u.s.w.

Przepis art. 75 pkt 2 u.d.l. stanowi, że organem, który dokonuje przekształcenia jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma zatem podstaw do tego, aby w procesie przekształcenia uwzględniać organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten nie może także przypisać sobie tych kompetencji. Uprawnienia muszą wynikać z przepisów prawa, nie można zaś ich sobie domniemywać. Takie postępowanie naruszałoby zasadę praworządności.

NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jako że brak w u.d.l. przepisu całkowicie wyłączającego zastosowanie u.s.w. może świadczyć o dopuszczalności podejmowania przez organ stanowiący jakiejkolwiek uchwały w przedmiocie przekształcenia, a tym bardziej uchwały wyrażającej zgodę na przekształcenie konkretnego SPZOZ-u. Jedynie takie uchwały są podejmowane w sytuacji przekształcenia SPZOZ-ów mających różne podmioty będące jednostkami samorządu terytorialnego w jedną spółkę. (art. 73 ust.2  i art. 74 ust. 1 u.d.l.). Akt przekształcenia będzie zaś zastępował czynności określone  w przepisach Kodeksu Spółek Handlowych.

Po dokonaniu analizy przepisów NSA stwierdził, że regulacje prawne w jednoznaczny sposób wskazują, że przedmiotowe przekształcenie nie jest żaden sposób uzależnione od podjęcia przez organ stanowiący uchwały w tym przedmiocie. Za zasadny uznał też zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności, z której wynika zakaz domniemania kompetencji. Organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie i w granicach ustawowego umocowania. Z tych względów NSA podzielił zdanie skarżącego, co do naruszenia przepisów prawa materialnego i ten zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej uznał za uzasadniony.

NSA nie zgodził się jednak z zarzutem naruszenia przepisów postępowania. W jego ocenie skarga skierowana do wojewódzkiego sądu administracyjnego spełnia warunki formalne określone w przepisie art. 57 § 1 p.p.s.a., więc nie było podstaw do zastosowania przepisu  art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie wymaga przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony.

Wobec powyższych okoliczności NSA uznał, że skarga ma uzasadnione podstawy i orzekł  o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości. Sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.



Autor:
Maciej Kiełbus

Partner, prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego



Monika Echaust

TAGI: PIT, NIK, Wyrok NSA, Spółka komunalna, Gospodarka komunalna,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu