Czy Rada Gminy może określać kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców?

Pozbawienie najemców prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu w uchwale Rady Gminy jest niezgodne z prawem, ponieważ przepisy ustawowe nie wiążą przywileju pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę żadnych innych kryteriów.

Rada Miejska w październiku 2010 r. dokonała zmiany uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Zgodnie z ww. uchwałą sprzedaży w trybie bezprzetargowym nie prowadzi się w przypadku stwierdzenia, że najemca lub jego małżonek po dniu 3 października 2003 r. zbył nieruchomość zabudowaną budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkalne lub lokal mieszkalny położony na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących lub posiada inny tytuł prawny do władania takimi nieruchomościami.

Najemcy jednego z gminnych lokali mieszkalnych złożyli wniosek o zbycie na ich rzecz lokalu w trybie bezprzetargowym. Pismem ze stycznia 2013 r. Urząd Miasta odmówił udzielenia zgody na zbycie tego lokalu, wskazując, że najemcy nie spełniają warunków określonych w ww. uchwale.

W marcu 2013 r. najemcy wezwali organy Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Wobec braku odpowiedzi na wystosowane wezwanie, wnieśli skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców.

W skardze do WSA Skarżący przyznali, że jeden z nich jest co prawda właścicielem działki budowlanej, na której stoi budynek mieszkalny, jednak nie można go wykorzystać na cele mieszkalne ze względu na jego zły stan techniczny. Podnieśli, że zaskarżona uchwała pozwala organom gminy w dowolny sposób interpretować daną sytuację faktyczną, ponieważ w niniejszej sprawie Miasto uznało, że nieruchomość może być wykorzystywana na cele mieszkalne. Skarżący wskazali także, że zaskarżona uchwała narusza zasady równości wobec prawa i zasady współżycia społecznego, ponieważ osoby posiadające nieruchomość w Mieście i powiatach ościennych nie mogą nabyć lokalu, którego są najemcami, a osoby które posiadają nieruchomość w innym powiecie już mogą.

W odpowiedzi na skargę Miasto nie zgodziło się z zarzutami Skarżących. Przyznało, że w polityce klienta nie przewiduje się co do zasady możliwości nabycia lokalu mieszkalnego na preferencyjnych warunkach przez osobę, która posiada tytuł prawny do innego niż najmowany lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Uzasadnieniem dla takiej decyzji jest uznanie, że potrzeby mieszkaniowe takiego najemcy, mogą zostać zaspokojone przez posiadanie aktu własności nieruchomości lub pozyskanie środków finansowych z jej zbycia. Ponadto zdaniem Miasta nie jest istotne, czy budynek w danej chwili jest wykorzystywany na cele mieszkalne, wystarczające jest, by podmiot miał możliwość wykorzystywania budynku na ten cel.

Sąd I instancji, rozpoznając skargę wskazał, że podstawą prawną ustalenia zasad zbywania lokali mieszkalnych w zaskarżonej uchwale jest między innymi art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która, między innymi, jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Regulacja ta oznacza, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę jakiegokolwiek kryterium poza najmem zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają także delegacji ustawowej pozwalającej na wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów w akcie prawa miejscowego.

Sąd I instancji podkreślił także, że sposób sformułowania uchwały jest nieprecyzyjny i może prowadzić do różnych interpretacji. W ocenie Sądu jej jednoznaczna wykładnia jest niemożliwa, co powoduje, że praktyka organów może być dowolna. W uchwale nie wyjaśniono znaczenia pojęcia „posiada tytuł prawny”. Nie wiadomo więc, o jaki konkretnie tytuł prawny chodzi np. czy wystarczający będzie tytuł obligacyjny (np. użyczenie), czy koniecznym jest tytuł rzeczowy (np. własność). Użycie w uchwale pojęć niejednoznacznych, nieostrych, które nie zostały zdefiniowane może powodować, iż spełnianie lub nie przez najemcę kryteriów powodujących utratę prawa do wykupu mieszkania może być różnie oceniane i doprowadzać do nieuzasadnionego zróżnicowania wśród najemców lokali pozostających w zasobach Gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 281/14) orzekł, że powyższa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd II instancji zgodził się z twierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że kwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z prawem, bowiem pozbawia określonych najemców prawa pierwszeństwa przy nabyciu lokali, w sytuacji, gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony, innych kryteriów, a także zawiera nieprecyzyjne sformułowania w swojej treści, które mogą nasuwać wątpliwości interpretacyjne.

Ponadto NSA wskazał, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono ograniczenia, których nie przewiduje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Rada Gminy nie miała kompetencji do umieszczenia w swojej uchwale dodatkowych kryteriów, wykraczających poza regulację ustawową, a pozbawienie określonych najemców prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu jest niezgodne z prawem w sytuacji, gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą przywileju pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę żadnych innych kryteriów, poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony.

Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).

Marta Bokiej

aplikant radcowski, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem prawa nieruchomości i inwestycji budowlanych

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu