Prawo Dla Samorządu

Z wykonywaniem mandatu radnego wiąże się szereg zakazów, których naruszenie może skutkować nawet utratą tego mandatu.

Niniejszy artykuł stanowi drugą część z serii dotyczącej statusu prawnego radnego. W pierwszej części zostały przybliżone prawa i obowiązki, jakie spoczywają na każdej osobie sprawującej mandat radnego (patrz: artykuł z dnia 26 września 2014 r. pt. „Prawa i obowiązki radnego”).

Oprócz przysługujących każdemu radnemu uprawnień i ciążących na nim obowiązków, każda osoba zasiadająca w organie uchwałodawczym gminy powinna mieć na uwadze szereg zakazów, które jej dotyczą, albowiem ich nieprzestrzeganie może skutkować nawet utratą mandatu.

Wszystkie przedstawione w niniejszym artykule zakazy dotyczą również radnych rad powiatów oraz sejmików województw.

Zakaz nawiązywania stosunku pracy w urzędzie gminy

Niepołączalność wykonywania mandatu radnego z zatrudnieniem w urzędzie gminy, w której uzyskało się mandat odnosi się do dwóch sytuacji. Pierwsza dotyczy zakazu nawiązywania stosunku pracy już po wyborze na radnego (art. 24a ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei druga mówi o niedopuszczalności sprawowania mandatu łącznie z wykonywaniem pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, który został nawiązany przed wyborem na radnego (art. 24b ustawy o samorządzie gminny). Należy jednak podkreślić, że naruszenie tego zakazu nie wpływa na ważność zawartej umowy o pracę, a skutkuje utratą mandatu radnego.

Powyższe oznacza, że osoba sprawująca mandat radnego musi dokonać wyboru, czy chce w dalszym ciągu pozostać na stanowisku radnego, czy też wybiera pracę w urzędzie gminy. O ile sytuacja określona przez ustawodawcę w art. 24a ustawy o samorządzie gminnym jest jasna, o tyle zaprzestanie wykonywania pracy w urzędzie gminy, która została zapoczątkowana jeszcze przed uzyskaniem mandatu, zostało uregulowane przez ustawodawcę w sposób bardziej szczegółowy.

Osoba wybrana na radnego, która wykonuje pracę w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, przed przystąpieniem do wykonywania mandatu obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Urlop ten otrzymuje się na okres sprawowania mandatu oraz 3 miesiące po jego wygaśnięciu. Ponadto urlop bezpłatny radny otrzymuje bez względu na rodzaj i okres trwania stosunku pracy. Jednakże, jeżeli stosunek pracy zawarty został na czas określony, który ustałby przed terminem zakończenia urlopu bezpłatnego, przedłuża się go do 3 miesięcy po zakończeniu tego urlopu. Niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Problem pojawia się jednakże w sytuacji, w której radny staje się pracownikiem urzędu gminy w wyniku zmian organizacyjnych (np. poprzez włączenie gminnej jednostki organizacyjnej, w której jest zatrudniony, w struktury urzędu gminy). W takiej sytuacji zasadnym jest stwierdzenie, iż zastosowanie powinien znaleźć, w drodze analogii, art. 24b ustawy o samorządzie gminnym, a więc radny powinien wystąpić z wnioskiem o udzielenie mu bezpłatnego urlopu.

Analiza powyższych przepisów (tj. art. 24a i art. 24b ustawy o samorządzie gminnym) prowadzi ponadto do wniosku, iż istnieje pełna swoboda zatrudniania radnego w charakterze pracownika samorządowego w innym urzędzie gminy, starostwie powiatowym czy urzędzie marszałkowskim.

Zakaz łączenia mandatu radnego z pełnieniem określonych funkcji

Kolejny zakaz związany z wykonywaniem mandatu radnego dotyczy zakazu łączenia tego mandatu z pełnieniem określonych funkcji takich jak: kierownika bądź zastępcy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, posła, senatora, wojewody, wicewojewody, czy też członkostwa w organie innej jednostki samorządu terytorialnego.

W razie wykonywania przez radnego takiej funkcji konieczne jest złożenie przez niego wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego w terminie 7 dni od ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, a niezłożenie tego wniosku skutkuje zrzeczeniem się mandatu. Wyjątkowo w odniesieniu do radnego pełniącego funkcję kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej, przejętej lub utworzonej przez gminę w czasie kadencji, termin ten wynosi 6 miesięcy od dnia przejęcia lub utworzenia tej jednostki. Pozostałe uregulowania w tym zakresie są analogiczne, jak przy zakazie nawiązywania z radnym stosunku pracy w urzędzie gminy.

Pełnienie funkcji kierownika lub zastępcy gminnej jednostki organizacyjnej obejmuje nie tylko sytuacje związane z istnieniem stosunku pracy, ale także wszelkie inne stosunki prawne, w wyniku których dana osoba pełni ww. funkcje (np. umowy menadżerskie, czasowe powierzenie obowiązków, czy też działanie społeczne – tak: C. Kociński, Czasowe powierzenie radnemu obowiązków kierownika zakładu budżetowego gminy lub zawarcie kontraktu menadżerskiego z radnym a kwestia wygaśnięcia mandatu radnego, Nowe Zeszyty Samorządowe, nr 2/2007, poz. 24). Powyższe nie wyklucza jednak pozostawania w stosunku pracy w takiej jednostce na innym stanowisku niż kierownik lub jego zastępca.

Analiza ww. przepisów prowadzi ponadto do wniosku, że zakazu pełnienia funkcji kierownika lub zastępcy kierownika nie należy rozciągać na inne funkcje kierownicze w gminnych jednostkach organizacyjnych takich np., jak główny księgowy (tak: A. Szewc, Komentarz do art. 24a ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż /red./, Z. Pławecki /red./, A. Szewc /red./, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012).

Jak wskazał w jednym ze swoich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny przepis art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym „zmierza do uniknięcia sytuacji, w której ta sama osoba byłaby członkiem organu stanowiącego gminy (rady) i jednocześnie wykonywałaby czynności (pełniłaby funkcje) należące do sfery wykonawczej gminy. Kolizyjność tych dwóch sfer jest oczywista, powołany przepis (jak i inne tzw. przepisy antykorupcyjne dotyczące radnych, np. art. 24a, art. 24e, art. 24f ustawy o samorządzie gminnym) ma uniemożliwić lub w znacznym stopniu zapobiec powstaniu powiązań mogących wzbudzać bardziej lub mniej uzasadnione z obiektywnego punktu widzenia podejrzenia o charakterze korupcyjnym. Zakaz pełnienia przez radnych ustawowo określonych funkcji i stanowisk jest uzasadniony nie tylko względami etycznymi, jest on również środkiem gwarantującym utrzymywanie przez osoby wykonujące mandat radnego zaufania wyborców” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2005 r., sygn. II OSK 61/05).

Obowiązek złożenia wniosku o udzielenie bezpłatnego urlopu dotyczy również wyboru radnego na kolejną kadencję (tak: S. Płażek, Komentarz do art. 24b ustawy o samorządzie gminnym [w:] P. Chmielnicki /red./, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013; odmiennie: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. I PK 160/07, LEX nr 478452).

Ponadto zgodnie z art. 25b ustawy o samorządzie gminnym mandatu radnego gminy nie można łączyć z: 1) mandatem posła lub senatora, 2) wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody, 3) członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowo nie można być jednocześnie radnym i wójtem lub jego zastępcą, o czym stanowi art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwencją naruszenia powyższego zakazu jest wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Zakaz zawierania z radnym umów cywilnoprawnych

Zgodnie z art. 24d ustawy o samorządzie gminnym wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej – w szczególności umowy zlecenia, umowy o dzieło, umowy agencji, umowy o roboty budowlane, czy też innej umowy nienazwanej, której przedmiotem jest szeroko rozumiane wykonywanie pracy.

Powyższy zakaz obejmuje także powierzanie wykonywania pracy radnemu przez inne osoby uprawnione do występowania w imieniu gminy (np. pełnomocnika). Nie obejmuje on natomiast zawierania tego typu umów przez kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nie odnosi się również do stosunków cywilnoprawnych zawartych przed uzyskaniem przez radnego mandatu (tak: S. Płażek, Komentarz do art. 24d ustawy o samorządzie gminnym [w:] P. Chmielnicki /red./, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013).

Zakaz ten odnosi się jednakże do sytuacji, w których na podstawie umowy z radnym, pracę miałaby wykonywać osoba trzecia. Natomiast w sytuacji odwrotnej (a więc sytuacji, w której wskutek zawarcia umowy z osobą trzecią pracę wykonywałby radny), rozważenia każdorazowo wymaga pozorność czynności prawnej bądź naruszenie analizowanego zakazu przez radnego (tak: S. Płażek, Komentarz do art. 24d ustawy o samorządzie gminnym [w:] P. Chmielnicki /red./, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013).

W orzecznictwie z kolei wskazuje się, że „celem art. 24d u.s.g. jest zakazanie korzystania z indywidualnego prawa radnego do uzyskania korzyści od gminy w postaci dochodu z wykonywanej na jej rzecz pracy. To dzięki tak sformułowanemu zakazowi możliwe jest zachowanie interesu publicznego rozumianego jako zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają” (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Bd 1299/13).

Naruszenie zakazu określonego w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym pociąga za sobą skutki w sferze prawa publicznego w postaci wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Część doktryny wskazuje również, iż w takim wypadku należy liczyć się ponadto z konsekwencjami w sferze prawa prywatnego w postaci sankcji nieważności zawartej umowy cywilnoprawnej określona w art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego (tak np.: S. Płażek, Komentarz do art. 24d ustawy o samorządzie gminnym [w:] P. Chmielnicki /red./, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013).

Należy jednak wskazać, że przepis art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie zakazuje zawierania jakichkolwiek kontraktów cywilnoprawnych między radnym a gminą, w której uzyskał on mandat. Prawodawca zabrania jedynie umów zobowiązujących radnego do wykonywania pracy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. III SA/Wr 140/09).

Podsumowując wskazać należy, że wprowadzony w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym zakaz jest obok zakazu nawiązywania stosunku pracy (art. 24a ust. 1, art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) gwarancją antykorupcyjną, która obejmuje wykonywanie pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, do której to pracy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy (tak: wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 1834/09).

Zakaz podejmowania dodatkowych zajęć lub otrzymywania darowizn mogących podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu

Zgodnie z art. 24e ust. 1 w zw. z art. 23a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie ze złożonym ślubowaniem.

Ponadto radni nie mogą powoływać się na swój mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, o czym stanowi art. 24e ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, z uwagi na lakoniczność występujących w powyższym zakresie sformułowań stanowiących opis zachowań niedozwolonych stwierdzić należy, iż zakaz ustanowiony normą wyrażoną w przepisie art. 24e ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wszelkich zachowań radnego, będących zarówno działaniem, jak i zaniechaniem, o ile pozostają one w sprzeczności ze zobowiązaniami, których radny podjął się, składając rotę ślubowania (por. np.: A. Wierzbina, Komentarz do art. 24e ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki /red./, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010).

Pojęcie „dodatkowych zajęć” wyrażone w ww. przepisie oznacza wszelkie czynności niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego, zarówno zarobkowe, jak i niezarobkowe (tak m.in.: Z. Sypniewski, M. Szewczyk, Status prawny radnego, Zielona Góra 1999, s. 132).

Ustawodawca za naruszenie zakazu podejmowania dodatkowych zajęć lub otrzymywania darowizn mogących podważać zaufanie wyborów do wykonywania mandatu nie przewidział żadnej sankcji prawnej. W piśmiennictwie wskazuje się, że naruszenie powyższego zakazu może wiązać się wyłącznie z sankcjami politycznymi, bądź moralnymi, etycznymi (tak np.: A. Szewc, Komentarz do art. 24e ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż /red./, Z. Pławecki /red./, A. Szewc /red./, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012).

Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy

Najbardziej rozbudowany jest nałożony na radnych przez ustawodawcę zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Jak stanowi bowiem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jednakże, jak stanowi ust. 1a tego przepisu, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził taką działalność gospodarczą jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie „celem uregulowania zawartego w art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnym już wykonującym taką działalność czasu na dokonanie czynności koniecznych do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy” (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Ol 798/07).

Definicja działalności gospodarczej zawarta jest w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z nią działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

W orzecznictwie wskazuje się, że zamiarem ustawodawcy konstruującego przepis antykorupcyjny było objęcie zakresem podmiotowym wprowadzonego zakazu wszelkich form działalności gospodarczej radnych, prowadzonej na własny rachunek (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. OSK 1149/04), również zarobkowej (!) działalności wytwórczej w rolnictwie (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. III SA/Wr 717/10), a więc np. sytuacji dzierżawienia przez radnego będącego rolnikiem pola od gminy (tak: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 1/07, LEX nr 249087 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2009 r., sygn. II OSK 46/09). W przypadku jednak, gdy działalność rolnicza będzie prowadzona przez radnego w sposób niezarobkowy, to nie będzie podstaw do stwierdzenia, że został naruszony art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nawet, jeśli radny będzie prowadził ją z wykorzystaniem dzierżawionych gruntów gminy, w której sprawuje mandat (tak: A. Rzetecka-Gil, Glosa do uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/2007, LEX).

Jako przykłady działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w orzecznictwie wskazuje się m.in. pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu banku wykonującego obsługę finansową jednostki samorządu terytorialnego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 1833/09), zasiadanie w zarządzie stowarzyszenia wykorzystującego mienie komunalne (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 września 2008 r., sygn. III SA/Lu 207/08).

Jednakże nie każde prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest niedopuszczalne. W jednym ze swoich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w niektórych sytuacjach radny może prowadzić prywatne zajęcia w budynku należącym do gminy, nie naruszając przepisów o zakazie prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r., sygn. II OSK 2255/13; więcej na ten temat w artykule z dnia 18 grudnia 2013 r., pt. „Radny może prowadzić zajęcia w budynku gminy”).

Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że przy interpretacji przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym należy stosować prokonstytucyjną wykładnię. Oznacza to, iż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia przez niego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel wprowadzenia tego zakazu, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 2818/12). Jednocześnie niewskazane jest stosowanie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym w drodze wykładni rozszerzającej w każdym, nie do końca wyjaśnionym przypadku, bowiem może to doprowadzić do sytuacji, gdy radnymi będą mogli być jedynie emeryci i osoby bezrobotne (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., sygn. II OSK 2357/12).

Z art. 24f ustawy o samorządzie gminny wynika ponadto kolejny zakaz stanowiący, w ust. 2 tego przepisu, iż radni i ich małżonkowie nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne. Również w tym przypadku ustawodawca w ust. 4 tego przepisu wskazał, że jeżeli powyższy wybór lub powołanie nastąpiły przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, radny i jego małżonek obowiązani są zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radnego. W razie niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji tracą oni je z mocy prawa po upływie ww. terminu.

Jednakże w wyroku z dnia 13 lipca 2004 r. (sygn. K 20/03) Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 24f ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w części, w jakiej dotyczy małżonków radnych. Orzeczenie to oznacza, że małżonek radnego, który przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego przez swojego małżonka został członkiem władz zarządzających, kontrolnych lub rewizyjnych albo pełnomocnikiem spółki handlowej z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby, nie traci zajmowanego stanowiska.

Ostatnim zakazem wynikającym z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym jest określony w ust. 5 tego przepisu zakaz posiadania pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie niezbycia ich nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień (prawa głosu, prawa do dywidendy, prawa do podziału majątku, prawa poboru), o czym stanowi zdanie drugie tego ustępu.

Podsumowanie

Dokonana analiza zakazów dotyczących członków organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego prowadzi do wniosku, iż aby sprawować mandat radnego niekiedy należy zrezygnować z prowadzonej przez siebie działalności. W innym wypadku radny może narazić się na szereg niekiedy bardzo dotkliwych sankcji, które mogą doprowadzić nawet do utraty sprawowanego mandatu.

TAGI: Prawo wyborcze, Wybory samorządowe, Przepisy antykorupcyjne, Rada Powiatu, Rada gminy, Radny, mandat,

Zakazy dotyczące radnego