08.10.2014
KATEGORIA: Przepisy
Do Sejmu trafił projekt ustawy przewidujący nową formę współpracy samorządowej, nazwaną przez projektodawców porozumieniem transportowym.
26 września br. grupa posłów PiS wniosła do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Wnioskodawcy proponują w nim utworzenie nowej formuły współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie organizacji i zarządzania publicznym transportem zbiorowym, określanej mianem „porozumienia transportowego”.
Porozumienie transportowe ma otworzyć zdolność zawierania porozumień o przekazaniu zadań publicznych na związki samorządowe. Jak słusznie zauważają autorzy projektu, obecnie obowiązujące przepisy ustaw ustrojowych stwarzają możliwość zawierania porozumień samorządowych tylko w określonych konfiguracjach podmiotowych. Dopuszczalne jest zawieranie porozumień między gminami, gminy z powiatem lub z województwem, a także powiatu z województwami oraz między powiatami i między województwami. Przepisy nie stwarzają natomiast podstaw do zawierania porozumień o przekazaniu zadań pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego (gminą, powiatem lub województwem) a związkiem samorządowym (związkiem gmin lub związkiem powiatów). Problematyka ograniczeń w zawieraniu porozumień samorządowych była przedmiotem pogłębionej analizy również w ramach artykułów opublikowanych na łamach naszego portalu (zob. artykuły: Zawieranie porozumień komunalnych przez związki międzygminne oraz Powiat nie może zawrzeć porozumienia ze związkiem międzygminnym).
Istniejące ograniczenia prawne w zawieraniu porozumień ma znieść, w odniesieniu do sektora publicznego transportu zbiorowego, nowelizacja ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym [dalej: u.p.t.z.]. Celem przedstawionego przez posłów projektu jest, zgodnie z jego uzasadnieniem, stworzenie podstaw prawnych ku temu, by:
Zgodnie z powyższym, porozumienia transportowe mogłyby zawierać: gmina ze związkiem komunalnym, gmina, która nie jest członkiem związku międzygminnego z gminą, będącą członkiem związku, a także związki komunalne między sobą.
Warto odnotować, że według projektu ustawy przystąpienie do porozumienia transportowego byłoby możliwe nawet bez partycypacji finansowej, ponieważ treść każdego porozumienia transportowego swobodnie określałaby zasady finansowania zadań. W przeciwieństwie do ogólnych rozwiązań ustawowych przyjętych dla porozumień samorządowych, projekt przepisów dotyczących porozumień transportowych nie nakłada zatem obowiązku udziału podmiotu publicznego przekazującego zadania w kosztach jego realizacji.
W świetle projektu nowelizacji, przedmiotem porozumień transportowych może być przy tym tylko pełnienie funkcji organizatora publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej lub liniach komunikacyjnych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, z wyłączeniem organizowania i zarządzania tym transportem w granicach poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.
Zdaniem autorów projektu proponowane rozwiązania prawne rozwiążą problemy, które pojawiły się w praktyce w związku z wejściem w życie w dniu 1 marca 2011 r. przepisów u.p.t.z. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawnymi linie komunikacyjne wykraczające poza obszar gminy stanowią powiatowe lub wojewódzkie przewozy pasażerskie, dla których organizatorem przewozów, jest odpowiednio powiat lub województwo, a zadanie organizacji transportu na tych liniach stanowi zadanie własne finansowane na zasadach określonych w art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W efekcie, zadania organizatora powinien wykonywać odpowiednio w przypadku powiatu starosta, a w przypadku województwa – marszałek województwa. Tymczasem w wielu gminach przewozy powiatowe i wojewódzkie, a nawet międzywojewódzkie (np. do sąsiedniej gminy w innym województwie) są nadal wykonywane i finansowane z budżetu pojedynczej gminy (bez wymaganego ustawą porozumienia lub współpracy w ramach związku samorzadowego), co stanowi o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Z budżetu gminy nie można bowiem finansować zadań własnych innych jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić trzeba, że jedynie zawarcie porozumienia samorządowego lub utworzenie związku samorządowego pozwala na zakwalifikowanie przewozów dokonywanych pomiędzy gminami sąsiednimi jako przewozów gminnych (vide: art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z.). Współpraca tego rodzaju, jak można wywnioskować pośrednio z uzasadnienia projektu, nie jest zawsze możliwa ze względu na istniejące formuły współpracy np. koegzystowanie dwóch komunikacyjnych związków samorządowych w bezpośrednim sąsiedztwie.
Podejmując się oceny projektowanej regulacji, nie sposób nie przyznać, że uelastycznienie obecnie dopuszczonych prawem form współpracy samorządowej stanowi postulat warty uwagi i dyskusji. Zamysł rozszerzenia możliwości zawierania porozumień samorządowych o związki samorządowe należy ocenić pozytywnie, jednakże instrument ten powinien mieć uniwersalny, a nie sektorowy charakter (tzn. nie powinien ograniczać się jedynie do konkretnej sfery aktywności samorządu – tu: zbiorowego transportu publicznego) i zostać wprowadzony przez ustawodawcę do polskiego porządku prawnego poprzez nowelizację ustaw samorządowych. Jego wprowadzenie umożliwiłoby np. zawieranie porozumień przez gminy ze związkami wielozadaniowymi w zakresie konkretnej kategorii zadań leżącej w gestii związku (np. przekazanie przez gminę zadań wodno-kanalizacyjnych na rzecz związku, w którego gestii leżą obok spraw wod.-kan. również zadania z zakresu gospodarki odpadowej). Omawiany typ porozumienia nie powinien przy tym odcinać się od konstrukcji normatywnej obecnie istniejących porozumień samorządowych, lecz stanowić jedynie ich rodzaj. Wyłączenie zasady partycypacji w kosztach realizacji porozumienia gminy (związku) przekazującej zadanie może bowiem, wbrew zamysłu projektodawców, budzić zastrzeżenia co do zgodności tej propozycji z reżimem samorządowych finansów publicznych.
Sam projekt ustawy nowelizującej, poza ideą otworzenia możliwości zawierania porozumień samorządowych na związki samorządowe, rodzi szereg zastrzeżeń natury formalnej. Uwagi natury legislacyjnej formułować można chociażby względem proponowanej definicji porozumienia transportowego, zgodnie z którą porozumienie transportowe może być zawarte m.in. „z porozumieniem między gminami” sugerujące mylnie osobowość prawną porozumienia międzygminnego (jako stronę porozumienia winno się raczej w tym miejscu wskazać gminę, która przejęła zadania na podstawie porozumienia międzygminnego). Odnotować zresztą należy, iż wbrew założeniom przyjętym w projekcie ustawy, obecnie nie ma przeszkód prawnych ku temu, by gmina zawarła porozumienie o przekazaniu zadania z gminą, która jest już stroną innego porozumienia w przedmiocie przekazania realizacji tożsamych zadań. Projektodawcom nie udało się także uniknąć wielu błędów legislacyjnych, w tym niepotrzebnych powtórzeń. W liczącym niecałe 4 strony projekcie ustawy dwukrotnie sformułowana została norma prawna tożsamej treści, w myśl której porozumienie transportowe określa swobodnie zasady jego finansowania (proponowane brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 9d oraz art. 4 ust. 6 ustawy). Niewątpliwym uchybieniem redakcyjnym jest także proponowane brzmienie przepisów art. 4 ust. 4 i 5 ustawy, jako że nie wskazano w nim wprost stron porozumienia transportowego z udziałem odpowiednio powiatów i województw, co zostało natomiast uczynione bezpośrednio w odniesieniu do porozumień z udziałem gmin w ust. 3 tegoż przepisu. W konsekwencji, na kanwie tego przepisu, może powstać uzasadniona wątpliwość, w jakiej konfiguracji może zostać zawarte porozumienie transportowe z udziałem powiatu, związku powiatów lub województwa np., czy dopuszczalne jest zawarcie porozumienia transportowego na linii wertykalnej pomiędzy powiatem a związkiem międzygminnym albo też na linii horyzontalnej pomiędzy powiatem a związkiem powiatów. Wątpliwość tą rozwiewa, co prawda pośrednio proponowana projektem definicja organizatora transportu publicznego w dalszych przepisach ustawy (vide: art. 7), jednakże konieczność odwołania się do tych przepisów czyni projekt wysoce nieczytelnym i mało komunikatywnym.
Niewątpliwie, wyżej wskazane i inne niedoskonałości wniesionego projektu ustawy nowelizującej ustawę o publicznym transporcie zbiorowym wymagają dalszych prac parlamentarnych. Niemniej jednak, można pokładać nadzieję w tym, iż kolejny projekt ustawowy, w którym zwraca się uwagę na występujące w praktyce bariery prawne w rozwoju współpracy samorządowej, przyczyni się do kontynuowania merytorycznej dyskusji o pożądanym kształcie przepisów w tym zakresie.
Anna Kudra-Ostrowska Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).
TAGI: Związki międzygminne, Transport zbiorowy, Porozumienia samorządowe, Nowelizacja, Gospodarka komunalna, Samorząd,