Uchwały śmieciowe mogą zostać zaskarżone do sądu administracyjnego przez szereg podmiotów, którym ustawodawca przyznał legitymację skargową. Nie zawsze będą to właściciele nieruchomości położonych na terenie gminy.
Nowy system gospodarki odpadami komunalnymi
Do wdrożenia we wszystkich polskich gminach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi pozostał już niespełna miesiąc. Nowy system musi bowiem zacząć obowiązywać od 1 lipca 2013 roku. Wybicie „godziny zero” nie oznacza jednak końca zmartwień po stronie organów samorządu terytorialnego. Gminy lub związki międzygminne realizujące nowe zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi będą musiały zmierzyć się nie tylko z poborem i egzekucją opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy dalszą weryfikacją deklaracji składanych przez właścicieli nieruchomości. Ogromnym wyzwaniem może okazać się obrona przyjętych rozwiązań dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi w postępowaniach sądowoadministracyjnych zainicjowanych przez różnego rodzaju podmioty, którym ustawodawca zdecydował się przyznać legitymację skargową. Do podmiotów tych należy zaliczyć: właścicieli nieruchomości i inne podmioty legitymowane do wniesienia tzw. „skargi powszechnej”, organy nadzoru, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich.
Skarga właściciela nieruchomości
Gminy (odpowiednio związki międzygminne) muszą się liczyć z zaskarżeniem uchwał śmieciowych przede wszystkim w trybie tzw. „skargi powszechnej”, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W analizowanym trybie skargę będą mogli wnieść przede wszystkim właściciele nieruchomości zamieszkałych. W przypadku objęcia nowym systemem gospodarki odpadami komunalnymi także nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, skargę mogą wnosić także ich właściciele. Właściciele drugiej z wymienionych kategorii nieruchomości będą mogli także kwestionować uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, nawet wówczas gdy ich nieruchomości pozostają w dotychczasowym systemie gospodarki odpadami komunalnymi. Wynika to z szerokiego zakresu stosowania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Kryterium decydującym nie jest przy tym miejsce zameldowania czy siedziba spółki, w związku z czym także osoby nie będące stałymi mieszkańcami gminy, które stosować będą musiały uchwały śmieciowe będą mogły je zaskarżyć.
Skarżący w analizowanym trybie musi nie tylko wykazać niezgodność przyjętych w danej gminie / związku międzygminnym rozwiązań z powszechnie obowiązującymi przepisami, ale także wykazać naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes ten musi mieć charakter osobisty, własny, zindywidualizowany, konkretny, aktualny i wynikający z norm prawa materialnego. W konsekwencji obrona ze strony gminy / związku międzygminnego przed podniesionymi zarzutami musi dotyczyć nie tylko legalności przyjętych rozwiązań, ale także oceny naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia konkretnego podmiotu.
Wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi być poprzedzone wezwaniem rady gminy lub zgromadzenia związku do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze dynamiczne przeobrażenia w strukturze administracji publicznej związane z wdrażaniem nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi (tworzenie związków międzygminnych, zawieranie porozumień komunalnych) adresatem wezwania do usunięcia naruszenia prawa musi być organ posiadający w danej chwili kompetencję do podejmowania uchwał w zakresie objętym wezwaniem. Jeżeli wezwanie dotyczy uchwały z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, która została podjęta przez organ gminy, która następnie przystąpiła do związku międzygminnego realizującego nowe zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, organem właściwym do rozpatrzenia wezwania będzie zgromadzenie związku, nie zaś rada gminy.
Skargę w analizowanym trybie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy / związku międzygminnego, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Nie można z niej zatem skorzystać w imieniu publicznym czy bliżej nieokreślonej grupy osób (np. mieszkańców gminy). Nie może jej zatem wnieść organizacja społeczna, o ile nie uzyska na to zgody chociażby jednego z podmiotów mających w tym interes prawny.
Skarga organów nadzoru
Organy gminy czy związku międzygminnego muszą się także liczyć z możliwością wniesienia skargi przez organy nadzoru – wojewodę, regionalną izbę obrachunkową czy Prezesa Rady Ministrów (w przypadku, gdy statut związku przekazuje uprawnienia nadzorcze Prezesowi Rady Ministrów). Możliwość taka wynika wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi, iż po upływie 30 dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy / organu związku międzygminnego. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest uzależnione od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek. Nie jest także obwarowane jakimkolwiek terminem. W konsekwencji bez względu na okres obowiązywania kwestionowanej uchwały śmieciowej będącej aktem prawa miejscowego organ nadzoru w zakresie swojej właściwości może skierować skargę do sądu, kwestionując jej zgodność z przepisami powszechnie obowiązującymi. W tym zakresie nie jest koniecznym wykazywanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż organy nadzoru stoją na straży obiektywnie pojmowanego porządku prawnego.
Wynika z tego, iż korzystne dla gminy / związku międzygminnego zakończenie postępowania nadzorczego, w wyniku którego nie zostaje wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, nie daje gwarancji, iż kontrolowana uchwała nie zostanie zaskarżona przez organ nadzoru w przyszłości. Może się zatem okazać, iż pozytywna dla gminy / związku międzygminnego ocena legalności konkretnych uchwał zostanie w przyszłości zmieniona ze względu na różne przesłanki. Przede wszystkim należy do nich zaliczyć ukształtowanie się jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Przesłanką tą mogą być także jednolite wytyczne wydane organom nadzoru przez centralne organy administracji rządowej, które mają możliwość wpływania na politykę działania organów nadzoru. Z przykładem tego typu wytycznych można było się spotkać na przełomie 2012/2013 roku, gdy Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji wydało wytyczne dotyczące właściwości organów nadzoru w sprawach uchwał śmieciowych.
Skarga prokuratora
Poza podmiotami, których legitymacja skargowa wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, uchwały śmieciowe mogą zostać zaskarżone do sądu administracyjnego przez podmioty wskazane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wśród nich wymienić należy prokuratora, który może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony.
Prokurator korzysta w tym zakresie z dwóch istotnych przywilejów. Po pierwsze wnoszona przez niego skarga nie musi być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia. Tym samym skargi prokuratora nie musi poprzedzać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po drugie skarga prokuratora może zostać wniesiona w każdym czasie, bez względu na okres obowiązywania danej uchwały śmieciowej.
Powyższą regulację wynikającą z Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy skonfrontować z przepisami ustawy o prokuratorze, która przewiduje, iż jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator zwraca się do organu, który ją wydał, o jej zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o jej uchylenie do właściwego organu nadzoru. Dodatkowo prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Wybór jednego z określonych w ustawie o prokuratorze środków prawnych należy do prokuratora, który jest w tym zakresie autonomiczny. Dopełnieniem powyższej regulacji jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, który stanowi, iż jeżeli niezgodna z prawem uchwała organu samorządu terytorialnego wywołała lub może wywołać niekorzystne skutki prawne, które można odwrócić z zastosowaniem art. 147 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prokurator wnosi skargę na tę uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego z żądaniem stwierdzenia jej nieważności.
Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich
Uprawnienia analogiczne do prokuratora posiada Rzecznik Praw Obywatelskich, będący konstytucyjnym organem stojącym na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Także on może w każdym czasie, bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę rady gminy / zgromadzenia związku do sądu administracyjnego.
Rzecznik Praw Obywatelskich, działając z własnej inicjatywy bądź w wyniku otrzymanej skargi ma prawo żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt każdej sprawy prowadzonej przez organy jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych. Po zbadaniu sprawy Rzecznik może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi.
Mając na uwadze złożoność nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi nie sposób wykluczyć, iż w niektórych przypadkach Rzecznik Praw Obywatelskich zdecyduje się na skorzystanie z przysługujących mu uprawnień. Sytuacja taka może mieć miejsce w przypadku kwestionowania uchwał w sprawie wzoru o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku niektórych uchwał zachodzi bowiem podejrzenie, iż zakres wymaganych od właścicieli nieruchomości danych narusza prawa obywatelskie. Podobne wątpliwości mogą budzić inne przyjmowane rozwiązania mogące naruszać prawo do prywatności.
Jeśli interesuje Cię ta tematyka i potrzebujesz wsparcia merytorycznego, czytaj dalej.
Maciej Kiełbus