Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru – cz. II

Nieprecyzyjność niektórych przepisów ustawy o samorządzie gminnym dot. związków międzygminnych stwarza gminom szereg trudności.

W pierwszej części niniejszego artykułu (patrz artykuł z dnia 8 września 2014 r. „Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru – cz. I”) przedstawiona została analiza rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących uchwał rad gmin o przyjęciu (zmianie) statutu związku międzygminnego w kontekście popełnianych przez gminy błędów proceduralnych w trakcie procedury uchwałodawczej. Część druga tego artykułu opiera się na analizie tej samej grupy rozstrzygnięć nadzorczych, jednakże wyłącznie pod kątem błędów popełnianych przez rady gmin w poszczególnych uregulowaniach statutowych. Analizie poddano rozstrzygnięcia nadzorcze wydane przez organy nadzoru w 12 województwach w latach 2010-2014 (I półrocze). W tym czasie zostało wydanych przez wojewodów 50 rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących 17 związków międzygminnych. Rozstrzygnięcia te dotyczyły zarówno uchwał o utworzeniu związków międzygminnych, jak i o zmianie statutów związków już istniejących. W czterech województwach, według informacji uzyskanych w trybie dostępu do informacji publicznej, nie odnotowano w tym czasie żadnych rozstrzygnięć nadzorczych w analizowanym zakresie – są to województwa: kujawsko-pomorskie, małopolskie, podkarpackie oraz pomorskie. Najwięcej rozstrzygnięć nadzorczych wydał w tym czasie wojewoda wielkopolski (19 rozstrzygnięć dotyczących 7 związków międzygminnych) oraz wojewoda mazowiecki (10 rozstrzygnięć – wszystkie dotyczące tego samego związku).

BŁĘDY MERYTORYCZNE

Podstawową kwestią odnoszącą się do każdego statutu związku międzygminnego jest obowiązek takiego skonstruowania jego zapisów, aby były jak najbardziej precyzyjne, niezawierające zwrotów niedookreślonych, nieostrych. Dotyczy to zarówno samych zadań przekazanych związkowi przez gminy członkowskie (patrz np.: rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego: nr KN-I.4131.1.56.2013.18 z dnia 5 lutego 2013 r. oraz nr KN-I.4131.1.92.2013.18 z dnia 12 lutego 2013 r. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego nr LEX-R.4131.36.2012.MN z dnia 19 czerwca 2012 r.), jak również innych zapisów określających tryb i zasady funkcjonowania związku i jego organów (patrz: rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego: nr KN-I.04131.1.312.2012.8 z dnia 19 października 2012 r., nr KN.I.4131.1.314.2012.8 z dnia 19 października 2012 r., nr KN.-I.4131.1.310.2012.3 z dnia 22 października 2012 r., nr KN.-I.4131.1.337.2012.3 z dnia 30 października 2012 r., nr KN-I.4131.1.374.2012.8 z dnia 16 listopada 2012 r., jak również rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego nr LEX-R.4131.36.2012.MN z dnia 19 czerwca 2012 r.). Na konieczność jednoznacznego i przejrzystego uregulowania w statucie przekazanych przez gminy członkowskie zadań publicznych związkowi międzygminnemu zwraca się uwagę również w doktrynie (patrz np.: R. Cybulska, Komentarz do art. 67 [w:] B. Dolnicki /red./, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010).

Obligatoryjne zapisy statutu

Artykuł 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiera obligatoryjne elementy, jakie powinien zawierać każdy statut związku międzygminnego. Niezawarcie w nim chociażby jednego z zapisów wskazanych w ww. przepisie bądź zawarcie w nim elementów niewymienionych w tym przepisie jest istotnym naruszeniem prawa (zarówno przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak również Zasad Techniki Prawodawczej) i skutkuje jego wadliwością.

Powyższe stanowiska potwierdzają w swoim orzecznictwie organy nadzoru, dodając ponadto, iż niedopuszczalne jest ustalenie brakujących elementów statutu innym aktem prawnym podjętym przez związek, np. określenie zasad korzystania z obiektów i urządzeń związku w odrębnym regulaminie (patrz np.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego nr KN.Le.5.0911-136/10 z dnia 21 czerwca 2010 r., jak również rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK.II.AL4.0911-16/10 z dnia 2 lipca 2010 r. oraz nr NK-N17.4131.330.2012.RJ1 z dnia 4 października 2012 r.).

Częstotliwość zwoływania zwyczajnych posiedzeń zgromadzenia związku

Wśród wszystkich zapisów statutowych najwięcej kontrowersji wzbudzają zapisy dotyczące częstotliwości zwoływania zwyczajnych posiedzeń zgromadzenia związku. Dzieje się tak z powodu zapisu uregulowanego w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

W związku z powyższym należy przywołać brzmienie art. 20 ust. 1 in principio ustawy o samorządzie gminnym, który stwierdza, że rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.

Problem w powyższym zakresie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy „odpowiednie stosowanie” przepisów dotyczących rady gminy dotyczy również uregulowań dotyczących częstotliwości zwoływania zgromadzenia związku. Zdaniem organów nadzoru „odpowiednie stosowanie” dotyczy również tego zagadnienia, w związku z czym nie można w statucie zawrzeć zapisu, iż zwyczajne posiedzenia zgromadzenia powinny być zwoływane co najmniej 2 razy w roku (patrz np.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego nr KN.Le.5.0911-136/10 z dnia 21 czerwca 2010 r. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK.II.AL4.0911-16/10 z dnia 2 lipca 2010 r.).

Powyższa interpretacja organów nadzoru jest jednak dyskusyjna, zwłaszcza z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 67 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym statut związku międzygminnego powinien określać organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania. W tym wyliczeniu znajduje się również kwestia związana z uregulowaniem częstotliwości zwoływania posiedzeń zgromadzenia związku międzygminnego, na co zwrócono uwagę również w piśmiennictwie (por.: R. Cybulska, Komentarz do art. 67 [w:] B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010).

Jawność głosowania na zgromadzeniu

W orzecznictwie nadzoru jednolicie wskazuje się, że zarówno obrady zgromadzenia związku, jak i same głosowania nad poszczególnymi aktami prawnymi są jawne, co wynika z zasady jawności organów wynikającej z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, np. art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (patrz np.: rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego: nr KN.Le.5.0911-136/10 z dnia 21 czerwca 2010 r. nr KN-I.04131.1.312.2012.8 z dnia 19 października 2012 r. , nr KN.I.4131.1.314.2012.8 z dnia 19 października 2012 r., nr KN.-I.4131.1.310.2012.3 z dnia 22 października 2012 r., nr KN.-I.4131.1.337.2012.3 z dnia 30 października 2012 r. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK.II.AL4.0911-16/10 z dnia 2 lipca 2010 r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na dopuszczalność tajnego głosowania przez członków zgromadzenia związku we wszystkich sprawach personalnych, np. wyboru zarządu związku (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r., sygn. II OSK 1124/09). Odmiennie w tym zakresie wypowiedział się Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym nr NK.II.AL4.0911-16/10 z dnia 2 lipca 2010 r., wskazując, że w ustawie o samorządzie gminnym brak jest takiego odniesienia w stosunku do przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego zarządu związku międzygminnego.

Procedura głosowania na zgromadzeniu

Zgodnie z art. 71 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zgromadzenia związku międzygminnego są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Oznacza to, że jakiekolwiek inne uregulowanie tej kwestii w statucie związku poprzez zaostrzenie bądź złagodzenie procedury głosowania jest sprzeczne z wyżej powołanym przepisem i może skutkować stwierdzeniem nieważności tego zapisu albo przez organ nadzoru, albo przez sąd administracyjny.

Powyższe stanowisko znalazło swoje potwierdzenie w orzecznictwie organów nadzoru (patrz np.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego nr KN.Le.5.0911-136/10 z dnia 21 czerwca 2010 r. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK.II.AL4.0911-16/10 z dnia 2 lipca 2010 r.).

Dodatkowy przedstawiciel na zgromadzeniu

Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w skład zgromadzenia związku międzygminnego wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku. Z kolei ust. 2 tego przepisu wskazuje, iż na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu. Z kolei ust. 3 tego przepisu stanowi, że statut może przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu, a dodatkowych przedstawicieli wyznacza zainteresowana rada gminy.

Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż nie jest dopuszczalne wyznaczenie dodatkowego przedstawiciela na zgromadzenie przez organ wykonawczy w gminie, bowiem ustawodawca wyraźnie upoważnił do tego organ uchwałodawczy. Odmienne uregulowanie powyższej kwestii w każdym wypadku będzie sprzeczne z przepisami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym (zwłaszcza w art. 70 tej ustawy). Jedynym uprawnieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w tym zakresie będzie przedstawienie radzie gminy kandydatury takiej osoby (patrz: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego nr KN.I-4131.1.222.2012.4 z dnia 6 sierpnia 2012 r.).

Budżet czy plan finansowy? oraz inne błędy „finansowe”

Mimo że zgodnie z art. 73a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym związek międzygminny prowadzi swoją gospodarkę finansową na podstawie planu finansowego a nie budżetu, zdarzają się sytuacje, że w statutach związków międzygminnych znajdują się zapisy o budżecie (patrz: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK.II.AL4.0911-16/10 z dnia 2 lipca 2010 r.).

Potwierdzenie faktu, iż związek międzygminny zobligowany jest do uchwalania planów finansowych a nie budżetu, znajduje się również w nowej ustawie o finansach publicznych (por.: art. 4 tej ustawy), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. Również w doktrynie wskazuje się, iż związki międzygminne działają na podstawie planów finansowych, które uchwalane są przez ich zgromadzenia, a nie zaś na podstawie budżetów (tak np.: K. Bandarzewski, Komentarz do art. 73a [w:] P. Chmielnicki /red./, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 676-677, jak również: A. Mierzwa, Komentarz do art. 4 [w:] P. Smoleń, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87).

Ponadto wskazać należy, że w związku międzygminnym funkcjonuje stanowisko głównego księgowego a nie skarbnika, który będzie zatrudniany na podstawie umowy o pracę, bowiem zamknięty katalog stanowisk, na których pracownicy samorządowi zatrudniani są na podstawie powołania, zawiera art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK.II.AL4.0911-16/10 z dnia 2 lipca 2010 r.).

Wynagrodzenie dla członków zgromadzenia związku

Organy nadzoru wypowiadają się również na temat dopuszczalności ustalania wynagrodzenia dla członków zgromadzenia związku międzygminnego (por. np.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK.II.AL4.0911-16/10 z dnia 2 lipca 2010 r. oraz nr NK-N17.4131.330.2012.RJ1 z dnia 4 października 2012 r.).

Pomimo tego, że zgodnie z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy o radzie gminy, w orzecznictwie zarówno organów nadzoru, jak również sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie oznacza to odpowiedniego stosowania przepisów o radnych do członków zgromadzenia. Tym samym w obecnie obowiązujących przepisach prawa brak jest podstaw prawnych do przyznawania członkom zgromadzenia związku międzygminnego diet (wynagrodzeń).

Powyższy temat był już przez nas poruszany w artykule z dnia 13 sierpnia 2013 r., pt. „Diety NIE dla członków zgromadzenia związku międzygminnego”.

Analogiczne organy nadzoru wypowiadają się w stosunku do przyznania możliwości zwrotu kosztów podróży służbowych (tak np.: rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Lubelskiego: nr NK-II.4131.332.2011 z dnia 22 września 2011 r., nr PN-II.4131.206.2013 z dnia 20 maja 2013 r., nr PN-II.4131.210.2013 z dnia 24 maja 2013 r., nr PN-II.4131.220.2013 z dnia 4 czerwca 2013 r., nr PN-II-4131.225.2013 z dnia 12 czerwca 2013 r.).

Przewodniczący Zarządu Związku

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem wykonawczym związku jest zarząd. Oznacza to, że jakiekolwiek inne uregulowania statutowe, z których wynikać będzie, iż organem związku jest przewodniczący zarządu, są wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Jako sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego będą w związku z tym np. zapisy stwierdzające, że do przewodniczącego zarządu stosuje się przepisy dotyczące wójta, określone w ustawie o samorządzie gminnym (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr PN.4131.251.2012 z dnia 25 października 2012 r.), czy też, że przewodniczący zarządu reprezentuje związek międzygminny na zewnątrz (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK.II.AL4.0911-16/10 z dnia 2 lipca 2010 r.).

Inne błędy

Ilość błędów popełnianych przez rady gmin w zapisach uchwał w sprawie przyjęcia (zmiany) statutu związku międzygminnego jest znaczna.

Jako przykład niezgodnej z przepisami inwencji gminnej należy wskazać np. zapis w statucie stanowiący, iż przedstawiciele zgromadzenia związku obowiązani są brać udział w jego pracach, a w przypadku, gdy prawidłowo powiadomiony przedstawiciel nie weźmie udziału
w dwóch kolejnych posiedzeniach bez uzasadnionej przyczyny, jego głos uznaje się za oddany i ważny, jednakże nie bierze się go pod uwagę przy obliczaniu głosów.

Powyższy zapis jest klasycznym przykładem uchwalenia przepisu nieznajdującego oparcia
w żadnym przepisie aktu prawa powszechnie obowiązującego, na co wskazują
w rozstrzygnięciach nadzorczych organy nadzoru (patrz np.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego nr KN.Le.5.0911-136/10 z dnia 21 czerwca 2010 r. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK.II.AL4.0911-16/10 z dnia 2 lipca 2010 r.).

W przypadku istotnych naruszeń prawa organy nadzoru zobowiązane są stwierdzić nieważność wadliwych zapisów. Inaczej wygląda to w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wtedy organ wskazuje tylko, iż konkretny zapis został wydany z nieistotnym naruszeniem prawa nie stwierdzając jego nieważności i nie uchylając go.

Jako przykład nieistotnego naruszenia prawa wskazać należy np. sytuację, kiedy rada gminy podejmuje uchwałę, w której jeden z jej punktów (ustępów, paragrafów) nie zawiera żadnej treści, czy to świadomie, czy też nieświadomie, bowiem stanowi to naruszenie Zasad Techniki Prawodawczej (tak np.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego nr NK.-Le.4131-2.8.2012.5 z dnia 19 marca 2012 r.).

PODSUMOWANIE

Dokonana analiza prowadzi do wniosku, iż w niektórych obszarach funkcjonowania związków międzygminnych konieczna jest nowelizacja przepisów ustawy o samorządzie gminnym w tym zakresie. Obecnie znajdujące się w Sejmie projekty nowelizacji w bardzo niewielkim stopniu dotykają problemów pojawiających się w orzecznictwie organów nadzoru (więcej na temat nowelizacji prawa samorządowego w następujących artykułach opublikowanych na łamach naszego Portalu: z dnia 3 lipca 2014 r., pt. „Zmiany w rządowym projekcie ustawy samorządowej”, z dnia 27 czerwca 2014 r., pt. „Projekt ustawy samorządowej przyjęty przez Rząd” oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., pt. „PROJEKT PREZYDENCKI: Rządowa ocena prezydenckiego projektu ustawy samorządowej”).

Analizie rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów z lat 2010-2014 (I półrocze) dotyczących uchwał w sprawie przyjęcia (zmiany) statutu związku międzygminnego poddano następujące województwa:

Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego