Prawo Dla Samorządu

Konstruowanie zapisów statutu związku międzygminnego nie jest łatwe – świadczy o tym przeprowadzona analiza najnowszego orzecznictwa organów nadzoru.

Niniejszy artykuł przedstawia wyniki przeprowadzonej analizy rozstrzygnięć nadzorczych wydanych przez organy nadzoru w 12 województwach w latach 2010-2014 (I półrocze). W tym czasie zostało wydanych przez wojewodów 50 rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących 17 związków międzygminnych. Rozstrzygnięcia te dotyczyły zarówno uchwał o utworzeniu związków międzygminnych, jak i o zmianie statutów związków już istniejących.. W czterech województwach, według informacji uzyskanych w trybie dostępu do informacji publicznej, nie odnotowano w tym czasie żadnych rozstrzygnięć nadzorczych w analizowanym zakresie – są to województwa: kujawsko-pomorskie, małopolskie, podkarpackie oraz pomorskie. Najwięcej rozstrzygnięć nadzorczych wydał w tym czasie wojewoda wielkopolski (19 rozstrzygnięć dotyczących 7 związków międzygminnych) oraz wojewoda mazowiecki (10 rozstrzygnięć – wszystkie dotyczące tego samego związku).

UWAGI OGÓLNE

Tworzenie związków międzygminnych jest, w świetle art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednym ze sposobów wspólnego wykonywania przez gminy zadań publicznych (gminy mogą również, na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych). Co ważne, gminy decydując się na wykorzystanie tej formy współpracy dysponują pełną samodzielnością (na uwadze należy mieć jednakże przepis art. 64 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym mówiący o obligatoryjnych związkach gmin). Samodzielność gminy w tym zakresie przejawia się zwłaszcza w dobrowolności zarówno przystąpienia gminy do związku, jak i wystąpienia z niego oraz dobrowolności w zakresie zadań publicznych przekazanych związkowi i kształtowaniu statutu związku.

Pomimo tego, że gminy coraz częściej korzystają z takiej formy współdziałania jak związek międzygminny, nierzadko popełniane są przez nie błędy w procedurze przyjmowania (lub zmiany) statutów związków międzygminnych, do których przystępują (bądź już należą).

Od początku istnienia związków międzygminnych zarejestrowanych zostało ich 312 (stan na 30 czerwca 2014 r. – dane za rejestrem związków międzygminnych, prowadzonym przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej – obecnie Ministra Administracji i Cyfryzacji – dostępnym TUTAJ), z czego 223 związki w dalszym ciągu funkcjonują (89 związków wpisanych do rejestru zostało zlikwidowanych). Szczegółowe kwestie związane z procedurą rejestracji związków międzygminnych (a więc m.in. ogłaszania statutów związków oraz ich zmian) uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków.

STATUT ZWIĄZKU MIĘDZYGMINNEGO

Zgodnie z przepisami rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym związek międzygminny wykonuje zadania publiczne przekazane mu przez gminy członkowskie, które zamieszcza się w statucie.

Artykuł 64 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rady gmin członkowskich podejmują uchwały w sprawie przyjęcia (bądź zmiany) statutu związku. Na podstawie art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym statut związku, oprócz wskazanego już wyżej obowiązku zamieszczenia przekazanych mu przez gminy zadań publicznych, powinien określać:

nazwę i siedzibę związku,
uczestników i czas trwania związku,
organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania,
zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku,
zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku,
zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych,
zasady likwidacji związku,
inne zasady określające współdziałanie.

Ponadto, co istotne, zmiana statutu związku następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia (art. 67 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), a więc poprzez podjęcie stosownych uchwał przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Przeprowadzona analiza rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących uchwał w sprawie przyjęcia (bądź zmiany) statutu związku międzygminnego wskazuje na błędną interpretację szeregu przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących funkcjonowania związków międzygminnych. Błędy zauważane przez organy nadzoru można podzielić na dwie grupy – błędy proceduralne (odnoszące się do samej procedury podejmowania uchwał w tym zakresie), które zostaną przedstawione w niniejszym artykule oraz błędy merytoryczne (odnoszące się do poszczególnych zapisów statutów związków), które zostaną przedstawione w odrębnym artykule.

BŁĘDY PROCEDURALNE

Charakter uchwały w sprawie przyjęcia (zmiany) statutu

Na procedurę stanowienia przez radę gminy uchwały składa się szereg etapów. W przypadku aktów prawa miejscowego (oraz innych aktów wyraźnie wskazanych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) ostatnim etapem procedury uchwałodawczej, poprzedzającym wejście w życie jego zapisów, jest publikacja tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z powyższym, w przypadku podjęcia przez radę gminy w uchwale zapisu o obowiązku jej publikacji, stanowi błąd proceduralny.

Jednym z najczęściej powtarzających się błędów rad gmin jest kwalifikowanie uchwał w sprawie przyjęcia (bądź zmiany) statutu związku międzygminnego jako uchwały podlegającej opublikowaniu we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zapis ten jest najczęściej formułowany w następujący sposób: „uchwała wchodzi w życie z upływem 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa…”.

Niewątpliwie tego typu uchwały nie stanowią aktu prawa miejscowego, bowiem stanowią one wyłącznie wyrażenie woli rad poszczególnych gmin o przyjęciu statutu związku międzygminnego (bądź jego zmian), co oznacza, że nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego i nie wywołują bezpośrednich skutków prawnych (tak: rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Śląskiego nr NPII.4131.1.285.2012, nr NPII.4131.1.287.2012, nr NPII.4131.1.296.2012 oraz nr NPII.4131.1.301.2012 oraz Wojewody Wielkopolskiego: nr KN-I.04131.1.312.2012.8 z dnia 19 października 2012 r., nr KN.I.4131.1.314.2012.8 z dnia 19 października 2012 r., nr KN.-I.4131.1.310.2012.3 z dnia 22 października 2012 r., nr KN.-I.4131.1.337.2012.3 z dnia 30 października 2012 r., nr KN-I.4131.1.374.2012.8 z dnia 16 listopada 2012 r., nr KN-I.4131.1.195.2014.11 z dnia 29 kwietnia 2014 r., jak również rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego nr NK.II.BG.0911-48/2010 z dnia 30 marca 2010 r.).

Jakie akty publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym określone zostało przez ustawodawcę w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tym przepisem publikacji podlegają trzy kategorie aktów prawnych: akty prawa miejscowego (pkt 1 i 2), akty prawne wyraźnie wskazane w pkt 3-9 tego przepisu oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10).

Analiza ww. przepisu prowadzi do wniosku, że uchwały rad gmin w sprawie przyjęcia (bądź zmiany) statutu związku międzygminnego nie należą do żadnej z wymienionych wyżej kategorii, w związku z czym nie podlegają one publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązkowi publikacji podlega wyłącznie sam statut związku międzygminnego (bądź jego zmiana), o czym wprost stanowi pkt 3 tego przepisu.

Odnośnie przyjęcia (zmiany) statutu związku międzygminnego wskazać ponadto należy, iż nie można dokonać tego np. poprzez zaopiniowanie projektu takiego statutu. W ten właśnie sposób chciała przyjąć statut związku międzygminnego grupa gmin z województwa wielkopolskiego. Na przyjęte w ten sposób uchwały organ nadzoru odpowiedział szeregiem rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających ich nieważność z powodu istotnego naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że przyjęcie statutu związku następuje bezwzględną większością ustawowego składu rady gminy (rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego: nr KN.Le.5.0911-136/10 z dnia 21 czerwca 2010 r. oraz nr KN.Le.2-4131-1-276/11 z dnia 16 sierpnia 2011 r.).

Ponadto niedopuszczalne jest, na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa, przekazanie kompetencji do uchwalania statutu (bądź jego zmiany) na rzecz zgromadzenia związku. Takie działanie byłoby sprzeczne z art. 67 ustawy o samorządzie gminnym oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków. Takie stanowisko w powyższym zakresie zajmują również organy nadzoru (patrz np.: rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego: nr KN.Le-2.4131-278/11 z dnia 16 sierpnia 2011 r., nr KN.Le-2.4131-1-295/11 z dnia 16 września 2011 r., nr KN.Le.5.4131-1-301/11 z dnia 22 września 2011 r., nr KN.Le.3.4131-1-323/11 z dnia 11 października 2011 r., nr KN.Le.2.4131-1-334/11 z dnia 17 października 2011 r., nr KN.Le-3.4131-1-393/11 z dnia 14 grudnia 2011 r.).

Na marginesie należy wskazać, że właściwą formą ogłaszania tekstu jednolitego statutu związku międzygminnego jest, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, obwieszczenie, a nie uchwała (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego nr PNK.I.4130.64.2011 z dnia 13 maja 2011 r.). Publikacja tego obwieszczenia przez właściwego wojewodę w wojewódzkim dzienniku urzędowym następuje dopiero po podjęciu jednobrzmiących uchwał w sprawie tekstu jednolitego przez wszystkie gminy członkowskie.

Procedura głosowania

Jak już wcześniej zostało wskazane, procedura zmiany statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia, a więc wymagane jest przyjęcie zmian przez rady gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Z uwagi na to, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia „bezwzględnej większości” zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie jednolicie wskazuje się, iż oznacza to więcej niż połowę ustawowego składu rady gminy. Godnym uwagi w tym zakresie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Katowicach z dnia 16 września 1993 r. (sygn. SA/Ka 1351/93), w którym to wskazano, w jaki sposób obliczać bezwzględną większość w przypadku nieparzystej liczby głosujących. Sąd wskazał, iż w takim przypadku nie da się stosować reguły „50 procent + 1 głos”, w związku z czym bezwzględną większością głosów jest pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów. Podobnie w tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r. (sygn. W 18/94), gdzie wskazał, że bezwzględna większość głosów oznacza „co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się).

Uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia zmiany statutu związku międzygminnego podjęta zwykłą większością głosów bądź nawet bezwzględną większością głosów, ale nie ustawowego składu rady, lecz wyłącznie osób głosujących jest podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co skutkuje jej nieważnością (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr NPII.4131.1.284.2014 z dnia 24 lipca 2014 r.).

Termin przejęcia przekazanych związkowi przez gminy członkowskie zadań publicznych

Nieprawidłowy sposób określenia terminu przejęcia przez związek przekazywanych mu zadań publicznych przyjęła grupa gmin w uchwałach w sprawie zmiany statutu tworzonego przez nie związku. Gminy te przyjęły bowiem, że zapisy przedmiotowych uchwał określające prawa i obowiązki związane z wykonywaniem tych zadań wchodzą w życie „z chwilą wejścia w życie uchwał wszystkich rad gmin tworzących związek”.

Powyższy zapis jest oczywiście sprzeczny z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te stanowią bowiem, jak już na wstępie został wskazane, iż zmiana statutu związku następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia, a prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku.

Powyższe oznacza, że w przypadku przekazania związkowi międzygminnemu przez gminy członkowskie zadań publicznych, prawa i obowiązki związane z wykonywaniem tych zadań przechodzą na związek, nie z chwilą wejścia w życie uchwał wszystkich rad gmin tworzących związek, lecz z dniem ogłoszenia statutu (lub jego zmiany) w wojewódzkim dzienniku urzędowym, po zakończeniu procedury rejestracyjnej (tak: rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Śląskiego nr NPII.4131.1.285.2012, nr NPII.4131.1.287.2012, nr NPII.4131.1.296.2012 oraz nr NPII.4131.1.301.2012).

Procedura przystąpienia nowej gminy do związku

Procedurę przystąpienia nowej gminy do związku międzygminnego regulują przepisy trzech aktów prawnych: ustawy o samorządzie gminnym, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków oraz zapisy konkretnego statutu związku, do którego gmina chce przystąpić.

Powyższe oznacza, iż w przypadku, gdy w statucie związku, do którego chce przystąpić nowa gmina istnieje zapis, który mówi, że pierwszym krokiem tej procedury jest podjęcie uchwały przez radę zainteresowanej gminy o przystąpieniu do związku i przyjęciu jego statutu, wszelkie uchwały pozostałych gmin w sprawie zmiany statutu związku związane z zamiarem przystąpienia nowej gminy są nieważne, bowiem nie mogą one poprzedzać uchwały rady gminy przystępującej do tego związku (tak: rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego: nr PNK.I.4130.48.2013 z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr PNK.I.4130.69.2013 z dnia 30 kwietnia 2013 r., nr PNK.I.4130.70.2013 z dnia 30 kwietnia 2013 r., nr PNK.I.4130.71.2013 z dnia 30 kwietnia 2013 r. oraz nr PNK.I.4130.72.2013 z dnia 30 kwietnia 2013 r.).

Inne błędy proceduralne

Powyższe błędy proceduralne popełniane przez gminy nie są jedynymi. Jako przykład można wskazać rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego Nr KN.Ko-3.0911-19/10 z dnia 2 lutego 2010 r., którym to organ nadzoru stwierdził nieważność części zapisów uchwały rady gminy w sprawie zmian w statucie związku międzygminnego. Rada gminy uchwaliła bowiem zapisy, z których wynikało, że traci moc uchwała zgromadzenia związku międzygminnego w sprawie projektu zmian w statucie tego związku oraz, że wykonanie podejmowanej przez nią uchwały powierza się zarządowi związku. Zdaniem wojewody rada gminy nie ma kompetencji do uchwalania lub uchylania uchwał związanych z zadaniami przekazanymi związkowi. Oznacza to, że jeżeli gminy członkowskie przekazały związkowi zadanie w postaci przygotowania projektu zmian jego statutu, który w dalszej kolejności będzie uchwalane przez te gminy, żadna z tych gmin nie ma kompetencji do uchylenia takiej uchwały zgromadzenia związku.

Organ nadzoru stwierdził ponadto, w kontekście powierzenia wykonania uchwały rady gminy zarządowi związku, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to do wójta należy kompetencja do wykonywania uchwał rady gminy, a żaden inny przepis nie upoważnia do powierzenia przez radę gminy tej kompetencji innym organom.

PODSUMOWANIE

W niniejszym artykule przedstawiona została analiza rozstrzygnięć organów nadzoru dotycząca procedury przyjmowania przez gminy członkowskie statutu związku międzygminnego (bądź jego zmiany). W odrębnym artykule zostanie przedstawiona analiza orzecznictwa organów nadzoru pod kątem merytorycznych błędów (dotyczących poszczególnych uregulowań statutowych) popełnianych przez rady gmin podejmujących ww. uchwały (patrz: artykuł z dnia 10 września 2014 r., pt. "Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru – cz. II").