Jak zostać miastem? - cz. II

Uzyskanie statusu miasta wymaga przeprowadzenia sformalizowanej procedury.

Procedura nadania statusu miasta

W poprzednim artykule pisaliśmy o korzyściach i kryteriach uzyskania statusu miasta przez gminę lub miejscowość. W dzisiejszym artykule kontynuujemy problematykę uzyskania statusu miasta przedstawiając zagadnienia proceduralne nadawania statusu miasta, ze szczególnym uwzględnieniem etapu konsultacji społecznych, których wynik może zaważyć na ocenie spełnienia przez zainteresowaną gminę lub miejscowość kryterium społecznego poparcia dla proponowanej zmiany terytorialnej.

Wniosek o nadanie statusu miasta

Nadawanie gminie lub miejscowości statusu miasta leży w kompetencji Rady Ministrów, która rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podejmuje w formie rozporządzenia. W świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) [dalej także u.s.g.], Rada Ministrów może dokonywać zmian w mapie terytorialnej z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanej rady gminy.

Rada gminy zainteresowana uzyskaniem statusu miasta dla swej gminy lub miejscowości znajdującej się na jej obszarze występuje z wnioskiem o nadanie statusu miasta do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody. Rada gminy musi dołączyć do wniosku, obok innych wymaganych przepisami prawa załączników, swoją opinię, co do wnioskowanej zmiany, co ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy o nadanie statusu miasta ubiega się nie gmina jako taka, lecz jedynie miejscowość położona na jej terenie. Po otrzymaniu wniosku wraz z kompletem dokumentów wojewoda opiniuje zamiar nadania statusu miasta miejscowości lub gminie i przekazuje dokumentację wraz ze swoją opinią ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Minister przygotowuje rekomendację dla Rady Ministrów zawierającą pozytywną lub negatywną ocenę przedłożonego wniosku. Rada Ministrów podejmuje finalne rozstrzygnięcie, nie będąc związana ani przedłożonymi opiniami, ani rekomendacją ministerialną.

Szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek rady gminy oraz tryb jego składania i rozpatrywania, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 310).

Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, w sprawach nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta wniosek powinien zawierać m.in. informacje obejmujące: treść żądania wraz z uzasadnieniem, stanowisko wnioskodawcy dotyczące spełnienia przesłanek uzyskania statusu miasta, podstawowe dane statystyczne dotyczące liczby ludności na terenie objętym wnioskiem, a także powierzchni tego terenu, wyniki konsultacji z mieszkańcami uwzględniające liczbę osób uprawnionych do głosowania, liczbę osób, które wzięły udział w konsultacjach oraz liczbę oddanych głosów popierających, przeciwnych i wstrzymujących się. Co istotne, w przypadku wniosku o nadanie miejscowości statusu miasta, wyniki konsultacji przedstawia się oddzielnie w gminie i miejscowości. A zatem, przeprowadzenia konsultacji w takim przypadku nie można ograniczyć wyłącznie do miejscowości pretendującej do uzyskania statusu miasta, lecz należy zaciągnąć opinii całej społeczności lokalnej.

W przypadku wniosku o nadanie miejscowości statusu miasta niezwykle ważne jest także określenie obszaru, dla którego wnioskuje się o nadanie statusu miasta. Często bowiem zdarza się tak, że władze centralne odmawiają nadania statusu miasta miejscowościom ubiegającym się o taki status dla całego obrębu geodezyjnego, jeżeli dominują na nim tereny o charakterze wiejskim. Warto zatem, przygotowując wniosek rozważyć, jak winny przebiegać granice miejscowości mającej uzyskać status miasta oraz jakie będą koszty dokonania związanych z tym zmian ewidencyjnych.

Do wniosku o nadanie statusu miasta należy dołączyć szereg załączników m.in. wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy objętej wnioskiem uwzględniający infrastrukturę techniczną i społeczną, układ urbanistyczny i komunikacyjny oraz sposób zagospodarowania terenu.

Szczególne znaczenie w sprawach nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta odgrywa zawarcie we wniosku informacji i dokumentów stanowiących dowód na miejski charakter gminy lub miejscowości i miejski styl życia mieszkańców tej miejscowości lub tej gminy. Zgodnie z rozporządzeniem wniosek o nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta powinien zawierać, obok dokumentów wymaganych przy innych zmianach terytorialnych, także:

1)   rys historyczny gminy lub miejscowości objętej wnioskiem;

2)   informacje dotyczące zabytków architektonicznych, kulturowych, wyznaniowych, charakteru i stanu technicznego zabudowy;

3)   informacje dotyczące struktury zatrudnienia w gminie.

Powyższe informacje mogą być dokumentowane w postaci publikacji o gminie lub miejscowości, takich jak monografie, szkice, foldery.

Kompletność dokumentacji jest niezwykle istotna dla uzyskania pozytywnej rekomendacji ministerialnej - praktyka pokazuje, że nieścisłości formalne mogą być przyczyną negatywnego rozstrzygnięcia Rady Ministrów. I tak, dla przykładu, w 2013 r. Rada Ministrów odmówiła nadania statusu miasta miejscowości Lubycza Królewska (województwo lubelskie), motywując odmowę m.in. nieprawidłowościami w przedłożonej dokumentacji geodezyjnej[1].

Konsultacje społeczne w przedmiocie nadania statusu miasta

Przed skompletowaniem dokumentów i przygotowaniem wniosku, zainteresowana gmina musi zapytać o akceptacje swoich zamierzeń społeczność lokalną. Zasadą ustaloną przepisami u.s.g. jest, że wszelkie decyzje Rady Ministrów w sprawach zmian terytorialnych, w tym nadawania statusu miasta, powinny być podejmowane po przeprowadzeniu przez właściwe organy samorządu lokalnego konsultacji z mieszkańcami. Zaniechanie przeprowadzenia konsultacji stanowi bezwzględną przesłankę odmowy nadania statusu miasta.

Konsultacje społeczne to jeden z kluczowych etapów procedury nadania statusu miasta. Co prawda, wynik konsultacji społecznych nie jest wiążący ani dla organów gminy, ani tym bardziej dla Rady Ministrów, jednakże praktyka pokazuje, że poparcie mieszkańców może zaważyć na treści rozstrzygnięcia rządowego. Warto przy tym zwrócić uwagę, że przyczyną negatywnych rekomendacji ministerialnych bywa nie tylko wyraźny sprzeciw mieszkańców wobec nadania statusu miasta, lecz również zbyt niska frekwencja podczas konsultacji. Jako przykład można powołać przypadek miejscowości Biskupiec, gdzie na 1439 uprawnionych mieszkańców w konsultacjach udział wzięły zaledwie 282 osoby, z czego za nadaniem praw miejskich opowiedziało się 277 osób, co zostało zakwalifikowane w rekomendacjach dla Rady Ministrów jako zbyt niskie poparcie społeczności lokalnej dla realizowanej przez władze lokalne inicjatywy uzyskania statusu miasta. W praktyce zdarzały się także przypadki przeprowadzania zmian terytorialnych wbrew stanowisku społeczności lokalnych[2], jednakże są to sytuacje jednostkowe.

Właściwa organizacja konsultacji społecznych i promocja idei uzyskania statusu miasta stanowi jeden z ważniejszych środków osiągnięcia sukcesu przy staraniach o nadanie statusu miasta. W ramach promocji idei uzyskania statusu miasta ważne jest uświadomienie mieszkańcom, że przedmiotowa zmiana, wbrew powszechnemu przekonaniu, nie prowadzi do negatywnej zmiany ich sytuacji np. podwyższenia opłat i podatków lokalnych.

Przepisy u.s.g. nie określają formy konsultacji społecznych towarzyszących dokonywaniu zmian w podziale terytorialnym na szczeblu gminy. Nie oznacza to jednak swobody organów gminy w określeniu zasad i trybu przeprowadzenia takich konsultacji społecznych, na co zwrócił uwagę WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 31 października 2013 r. (sygn. II SA/Sz 628/13). Do konsultacji społecznych przeprowadzonych celem uzyskania opinii o zamiarze uzyskania statusu miasta powinny znaleźć zastosowanie ogólne zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określone w uchwałach gminnych wydanych na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Złamanie zasad przewidzianych w obowiązującej na terenie danej gminy uchwale może stanowić podstawę do podważenia wyniku konsultacji.

Ważne terminy

Wdrażając w życie zamiar uzyskania statusu miasta, należy mieć na względzie ustawowe terminy dokonywania poszczególnych czynności w ramach procedury dokonywania zmian terytorialnych. Naruszenie tych terminów może skończyć się nierozpatrzeniem wniosku w oczekiwanym czasie. Przepisy wskazują, że wniosek o nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta powinien zostać złożony do 31 marca. Termin ten ma charakter instrukcyjny, a co za tym idzie jego niedotrzymanie nie powoduje bezskuteczności samego wniosku, lecz przesunięcie procedury na kolejny rok kalendarzowy[3]. Teoretycznie zatem złożenie wniosku 1 kwietnia 2014 r. oznaczać będzie, że miejscowość lub gmina uzyska status miasta najwcześniej 1 stycznia 2016 r. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 5 u.s.g. zmiany terytorialne na poziomie gminy zaczynają obowiązywać zawsze od dnia 1 stycznia (roku następującego po roku wydania rozporządzenia rządowego w przedmiocie zmian terytorialnych). Warto również odnotować, że Rada Ministrów rozpatruje wniosek w ciągu roku od dnia złożenia wniosku, nie później jednak niż do dnia 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym ma nastąpić zmiana.

Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu