Jak zostać miastem? - cz. I

Status miasta może przyczynić się do wzrostu atrakcyjności inwestycyjnej gminy lub miejscowości. Jego uzyskanie wymaga spełnienia szeregu kryteriów.

Status miasta

Uzyskanie statusu miasta może przynieść wymierne korzyści gminie lub miejscowości. Co prawda, w polskim systemie prawnym prawa miejskie, w przeciwieństwie do czasów średniowiecznych, nie pociągają za sobą szeregu dodatkowych przywilejów dla mieszkańców czy władz lokalnych, niemniej jednak posiadanie statusu miasta odgrywa ważką rolę wizerunkową dla miejscowości lub gminy dysponującej takim statusem. Jedynie nieliczne przepisy prawa różnicują sytuacje prawną miejscowości i gmin o statusie miasta oraz miejscowości i gmin takiego statusu nieposiadających. Dla przykładu, zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.) do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast nie stosuje się przepisów tejże ustawy, co w konsekwencji oznacza, że grunty takie nie podlegają obowiązkowi odrolnienia, zyskując tym samym na atrakcyjności inwestycyjnej. Uzyskanie praw miejskich może być także drogą do zawarcia porozumień partnerskich z miastami zagranicznymi (tzw. miasta bliźniacze) oraz do pozyskania funduszy zewnętrznych związanych z rozwojem obszarów miejskich, których dostępność i powszechność wzrasta rokrocznie. Status miasta ma także często wymiar symboliczny dla społeczności lokalnej, która bądź to wyraża tęsknotę za niegdyś utraconymi prawami miejskimi, bądź też nie utożsamia się z wiejskim charakterem przypisywanym miejscowości lub gminie, w której zamieszkuje.

Kryteria nadania gminie lub miejscowości statusu miasta

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) [dalej także u.s.g.], nadawanie gminie lub miejscowości statusu miasta należy do kompetencji Rady Ministrów.

Decyzja w sprawie nadania statusu miasta poprzedzona jest analizą spełnienia przez zainteresowaną miejscowość lub gminę kryteriów ustawowych uzyskania tegoż statusu, które formułuje art. 4 ust. 4 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy.

Nie trzeba być prawnikiem, by stwierdzić, że ww. kryteria cechuje wysoki poziom ogólności. Pragmatyzm nakazuje, by przy ocenie spełnienia przesłanek ustawowych uzyskania statusu miasta, odwołać się do praktyki ich stosowania przez Radę Ministrów. Analiza uzasadnień do projektów rozporządzeń dotyczących nadawania statusu miasta pozwala na wskazanie następujących przykładowych kategorii kryteriów, jakie są uwzględniane przez Radę Ministrów przy rozstrzyganiu o miejskości miejscowości lub gminy:

• kryteria przestrzenno-urbanistyczne (sprowadzające się m.in. do odpowiedzi na pytanie, czy cechy funkcjonalno-przestrzenne wskazują na miejski charakter miejscowości/gminy),
• kryteria demograficzne (sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie, jaka jest liczba mieszkańców miejscowości/gminy oraz jaki odsetek mieszkańców utrzymuje się z działalności pozarolniczej),
• kryteria historyczno-administracyjne (sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie, czy miejscowość posiada długoletnią historię miejską oraz czy posiada instytucje publiczne pełniące funkcje ponadlokalne),
• kryteria społeczne (sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie, jakie było stanowisko mieszkańców w przedmiocie uzyskania statusu miasta).

Zgodnie z deklaracjami pracowników Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji ważkie znaczenie, przy rozpatrywaniu ww. kryteriów odgrywa przyjęta przez urzędników definicja miasta, w której wskazano na następujące 5 cech charakteryzujących miasto:

• liczba mieszkańców nie mniejsza niż 2 tys.,
• ewentualne posiadanie praw miejskich w przeszłości,
• utrzymywanie się z działalności pozarolniczej przez przynajmniej 60% mieszkańców,
• brak zabudowy zagrodowej w części miejskiej oraz posiadanie wyodrębnionego centrum,
• posiadanie niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym wodociągów i kanalizacji[1].

Mimo, iż przywołana wyżej definicja nie ma z prawnego punktu widzenia wiążącego charakteru, w szczególności nie tworzy po stronie gmin i miejscowości spełniających wymienione w niej warunki roszczenia nadania praw miejskich, to jednak odgrywa ona ważką rolę przy ocenie wniosków o nadanie statusu miasta. I tak, dla przykładu wskazać należy chociażby, że:

• w 2008 r. Rada Ministrów odmówiła nadania statusu miasta miejscowości Gardeja (województwo pomorskie), motywując odmowę zbyt małą liczbą ludności (1590 osób)[2],
• w 2007 r. Rada Ministrów odmówiła nadania statusu miasta miejscowości Końskowola (województwo lubelskie), wskazując jako przyczyny odmowy m.in. na zbyt szerokie określenie granic proponowanego miasta Końskowola (teren zurbanizowany wnioskowanego obszaru zajmował jego 13 %, natomiast użytki rolne 85 %) oraz negatywną opinię Wojewody Lubelskiego [3],
• w 2006 r. Rada Ministrów odmówiła nadania statusu miasta miejscowości Biskupiec (województwo warmińsko-mazurskie), wskazując jako przyczyny odmowy m.in. na zbyt małą liczbę ludności (1978 osób), znaczne rozproszenie zabudowy miejscowości oraz brak jednoznacznie wykształconego centrum, a także małe poparcie mieszkańców Biskupca w konsultacjach społecznych[4],
• w 2005 r. Rada Ministrów odmówiła nadania statusu miasta miejscowości Dobre (województwo mazowieckie), wskazując jako przyczyny odmowy m.in. na zbyt małą liczbę ludności (ok. 1600 osób), zbyt małą liczbę instytucji pełniących funkcje ponadlokalne o charakterze miastotwórczym oraz widoczną część zabudowy typu zagrodowej w obszarze zwartej zabudowy Dobrego[5].

Powołane przykłady nie przesądzają o bezwzględności wskazywanych przez urzędników kryteriów uzyskania statusu miasta. Praktyka zna bowiem przypadki odstąpienia od ich reżimu. Słowem przykładu, od 2010 r. status miasta otrzymały: mająca 1453 mieszkańców miejscowość Kołaczyce (województwo podkarpackie) oraz mająca 1621 mieszkańców miejscowość Przeciaw (województwo podkarpackie), zgodnie zaś z tegorocznym projektem rozporządzenia rządowego w sprawie zmian terytorialnych status miasta ma uzyskać miejscowość Stopnica (województwo świętokrzyskie) licząca 1322 mieszkańców[6]. Podane przykłady świadczą o tym, że niespełnienie ilościowych kryteriów uzyskania statusu miasta nie skazuje starającą się o niego miejscowość lub gminę na odmowę rządową. Kluczowe znaczenie przy składaniu wniosku o uzyskanie statusu miasta zdaje się mieć przede wszystkim dobre uzasadnienie wniosku o nadanie statusu miasta wykazujące miejski charakter miejscowości lub gminy i miejski styl życia jej mieszkańców.

Dwa miasta w jednej gminie?

W praktyce pojawił się problem dopuszczalności nadania statusu miasta miejscowości położonej w gminie miejsko-wiejskiej, a zatem w gminie na obszarze, której funkcjonuje już miejscowość o statusie miasta. Przyznanie statusu miasta w takim przypadku prowadziłoby do sytuacji, gdy na terenie jednej gminy położone są dwa miasta. Urzędnicy ministerialni zmierzyli się z tym problemem przy rozpatrywaniu wniosku o wydzielenie z miasta i nadanie statusu miasta Bninowi (województwo wielkopolskie). Bnin stanowi na dzień dzisiejszy część miasta Kórnik, która w przeszłości funkcjonowała jako samodzielny ośrodek miejski. Bnin starał się trzykrotnie o uzyskanie odrębności obszarowej (wydzielenie z miasta Kórnik) i uzyskanie statusu miasta (w 2005 r., w 2006 r. i w 2012 r.). Mimo poparcia mieszkańców i wieloletniej historii miejskiej, jego starania o przywrócenie praw miejskich spotkały się ze sprzeciwem władz centralnych. Rada Ministrów, odmawiając trzykrotnie Bninowi nadania statusu miasta wskazała m.in. że podział miasta na dwa miasta byłby precedensem na polskiej mapie samorządowej. Przykład negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o nadanie statusu miasta Bninowi może być poczytywany jako zakaz nadawania statusu miasta miejscowościom położonym w gminach miejsko-wiejskich, gdzie ośrodek miejski już funkcjonuje. Taka interpretacja jest, zdaniem Autora, błędna. Co prawda, przepisy dotyczące krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego[7] nie przewidują funkcjonowania dwóch miejscowości o statusie miasta w gminie miejsko-wiejskiej – definiując gminę miejsko-wiejską jako gminę, na terenie której jedna z miejscowości ma status miasta, a pozostały teren tej gminy stanowi jej obszar wiejski - jednakże przepisy te stanowią przepisy rangi podustawowej i jako takie nie mogą wyłączać stosowania norm wyższego rzędu. Ustawa o samorządzie gminnym przyznaje każdej miejscowości prawo uzyskania statusu miasta po spełnieniu kryteriów ustawowych, nie limitując tego dostępu lokalizacją w gminie miejsko-wiejskiej. W konsekwencji, należy postulować zmianę definicji gminy miejsko-wiejskiej w rozporządzeniu o rejestrze urzędowym podziału terytorialnego, by jego interpretacja nie budziła niepotrzebnych wątpliwości i nie prowadziła do rozstrzygnięć niezgodnych z ustawą o samorządzie gminnym.

Miejskość miasta

Na polskiej mapie trudno doszukiwać się dwóch takich samych miast. Każde ma swoją specyfikę i w odmienny sposób realizuje funkcje miejskie. Trudno porównywać np. miasto stołeczne Warszawę i miasto Wrześnię (miejscowość o statusie miasta w gminie miejsko-wiejskiej Września w województwie wielkopolskim, liczącą ok. 29 tysięcy mieszkańców). Niezależnie od tego, czy miasto jest duże, czy małe, czy pełni funkcję aglomeracyjne, czy ma wyłącznie znaczenie lokalne, status miasta ma w sobie coś prestiżowego, co skłania do starań o jego uzyskanie. Ocena zasadności podjęcia tych starań powinna być poprzedzona wieloaspektową analizą, a proces przygotowania wniosku o nadanie statusu miasta przeprowadzony w sposób świadomy i przemyślany, tak by podjęty wysiłek nie został zmarnowany wskutek braku przekonania Rady Ministrów, co do „miejskości” danej miejscowości czy gminy.

Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).

Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu