Prawo Dla Samorządu

Funkcja, jaką ustawodawca przypisał przewodniczącemu rady gminy, sprowadza się przede wszystkim do kierowania radą. Jego zadania to m.in. organizowanie prac rady oraz prowadzenie jej obrad.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przewodniczącego rady gminy traktuje się jako wewnętrzny organ rady. Rodzi to daleko idące konsekwencje, ponieważ przewodniczący, nie będąc organem gminy, nie może m.in. samodzielnie stanowić aktów prawa miejscowego. Jest on jednak upoważniony do ich podpisywania.

Zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Tekst jedn. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) [dalej: u.s.g.] funkcje przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących mogą pełnić wyłącznie radni. Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

W ustępie 2 art. 19 u.s.g. ustawodawca określił podstawowe funkcje pełnione przez przewodniczącego. Należą do nich organizowanie prac rady oraz prowadzenie obrad rady. Ustawodawca w ust. 2 wskazuje, iż wyłącznie tak określony przedmiot, a więc organizowanie prac rady i prowadzenie obrad, stanowi zadanie przewodniczącego. Sformułowanie to nie pozwala na poszerzanie jego kompetencji i samodzielności w stosunku do rady gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/Gl 396/08) podkreślił, że „zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z ustawy o samorządzie gminnym i mają charakter materialno-techniczny. Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. jednoznacznie kształtuje usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy, przez co nie jest dopuszczalna zmiana, nie mówiąc już o odwróceniu relacji w statucie gminy. Nie ma podstawy do przyznania przewodniczącemu organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień”.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r. wskazał, że „ustawowe określenie kompetencji przewodniczącego rady gminy, jakie wynika z art. 19 ust.2 u.s.g. nie może być zatem rozszerzane przez radę w ramach jej kompetencji uchwałodawczych, bowiem brak jest ku temu jakiejkolwiek podstawy prawnej, zaś względy celowościowe, nawet te, które wynikają, z potrzeby ochrony majątkowych interesów gminy jako osoby prawnej, nie mogą stanowić prawnego oparcia dla uchwały rady upoważniającej jej przewodniczącego do składania w imieniu gminy oświadczeń woli, działania w charakterze oskarżyciela posiłkowego, do reprezentowania gminy jako pokrzywdzonego w postępowaniach karnych toczących się przeciwko wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) jako aktualnie sprawującemu funkcję organu wykonawczego gminy”.

Organizowanie prac rady to jednak nie tylko zbiór czynności mających charakter materialno-techniczny, tj. zawiadamianie radnych o miejscu i terminie sesji, ustalanie porządku obrad czy też przygotowaniu dokumentów i innych materiałów, ale także zapewnienie sprawnego przebiegu obrad. Instrumentem, który ma zapewnić taki sprawny i prawidłowy przebieg obrad rady jest policja sesyjna. Jest to ogół uprawnień przewodniczącego rady, które służą mu do zapewnienia porządku na sali obrad.

Ponadto ustawa o samorządzie gminnym wyposaża przewodniczącego w kompetencje do odbioru oświadczeń majątkowych od radnych. Jeżeli radny nie dotrzyma terminu wskazanego w art. 24 h ust. 4 u.s.g., to przewodniczący rady gminy w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy czternastodniowy termin. Ponadto w przypadku wystąpienia przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta przewodniczący jest obowiązany poinformować o tym fakcie wojewodę.

Przewodniczący posiada także kompetencje do podpisywania uchwał podjętych przez radę gminy. Chociaż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie mówią o tym wprost, to obowiązek ten można wywieść przez analogię z pozostałych samorządowych ustaw ustrojowych – ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa, w których ustawodawca wprost zobowiązuje przewodniczącego rady powiatu (sejmiku województwa) do podpisywania uchwał rady powiatu (sejmiku województwa) niezwłocznie po ich uchwaleniu.

Kompetencje przewodniczącego zostały także wyrażone w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U., Nr 223, poz. 1456 z późn. zm.) [dalej: u.p.s.]. Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.p.s. czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy.

Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Jednakże w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1458/13) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewodniczący rady gminy może fakultatywnie dokonać cesji swoich zadań tylko na jednego z wiceprzewodniczących, czyli tylko na jednego z kilku zastępców. Natomiast w sytuacji, gdy jest tylko jeden wiceprzewodniczący, a przewodniczący jest nieobecny i nie wyznaczył do wykonywania swoich zadań tego wiceprzewodniczącego należy kierować się wykładnią funkcjonalną i przyjąć, że w takiej sytuacji jedyny wiceprzewodniczący przejmuje z mocy prawa (ex lege), w razie nieobecności przewodniczącego rady gminy, wszystkie jego zadania (więcej na ten temat w artykule pt. „Kto zwołuje sesję rady gminy w przypadku nieobecności jej przewodniczącego”).

W doktrynie i orzecznictwie pojawiają się opinie, iż przewodniczący w ograniczonym zakresie może reprezentować radę gminy na zewnątrz, co nie jest równoznaczne z reprezentowaniem gminy na podstawie art. 31 u.s.g., które jest zastrzeżone wyłącznie dla wójta. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1456/07) stwierdził, że „przewodniczącemu rady gminy jako organowi wewnętrznemu rady przysługuje w sprawach o charakterze publicznoprawnym uprawnienie do reprezentowania rady na zewnątrz”.

W uchwale z dnia 13 listopada 2012 roku (sygn. I OPS 3/12) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż u.s.g. nie wyposaża rady gminy w kompetencje do reprezentowania gminy na zewnątrz, a co za tym idzie rada gminy nie może tych kompetencji przenosić na rzecz innych podmiotów (np. przewodniczącego rady). W obszernym uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, iż jakiekolwiek próby odmiennej wykładni oparte na argumentach natury systemowej pozostają w oczywistej sprzeczności z wynikiem jednoznacznej wykładni językowej art. 31 u.s.g., który to wynik wykładni winien mieć charakter pierwszoplanowy. NSA w swojej uchwale dopuścił jednakże pewien wyjątek od ogólnej reguły reprezentacji gminy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W ocenie NSA rada gminy posiadać będzie zdolność procesową, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta. W takich przypadkach brak zdolności procesowej organu stanowiącego mógłby doprowadzić do pozbawienia go możności ochrony sądowej jego interesu prawnego, uprawnień i kompetencji (więcej na ten temat w artykule pt. „Kto reprezentuje gminę przed sądem administracyjnym”).

Podstawowym aktem prawnym, w którym ukształtowane zostały kompetencje przewodniczącego rady gminy jest wspomniana już ustawa o samorządzie gminnym. Należy jednak wskazać, iż w sposób bardziej szczegółowy ujmuje się je w statucie gminy lub regulaminie rady. Statut gminy powinien określać obowiązki przewodniczącego rady tj. zwoływanie sesji rady gminy, przewodniczenie obradom, przeprowadzanie głosowań nad projektami uchwał oraz zapisy dotyczące policji sesyjnej.

Analogiczne uregulowania zawiera art. 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Tekst jedn. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

Jakie są kompetencje przewodniczącego rady gminy?