Prawo Dla Samorządu

NSA stwierdził, iż zmiana siedziby szkoły jest jej przekształceniem, co skutkuje m.in. koniecznością zawiadomienie o takim fakcie rodziców uczniów, a w przypadku szkoły dla dorosłych jej uczniów.

Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą zmieniła siedzibę jednej ze szkół, poprzez przeniesienie jej na inną ulicę tego samego miasta i ustaliła, że zmianie w tym zakresie ulegnie także akt założycielski tej szkoły. Matka jednego z uczniów wniosła do organu o usunięcie naruszenia prawa, argumentując, iż zmiana siedziby szkoły jest jej przekształceniem i konieczne było zawiadomienie o tym fakcie rodziców uczniów. W wyniku braku odpowiedzi ze strony organu, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Matka ucznia w skardze wskazała, iż przeniesienie siedziby szkoły stanowi jej przekształcenie organizacyjne kwalifikowane, jako podlegające unormowaniu przez przepis art. 59 ust. 6 ustawy systemie dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 nr. 256, poz. 2572 z póź. zm.) [u.s.o.]. Wskazała także, że nie zasięgnięto opinii związków zawodowych. Uchwale zarzucono także, iż nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego.

Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał on, iż „uchwała nie reguluje kwestii przekształcenia szkoły, dlatego też nie ma zastosowania art. 59 ust. 6 i ust.1 u.s.o. Organ podniósł, iż zmiana siedziby szkoły nie stanowi przekształcenia i należy odróżnić pojęcie «szkoły» od «budynku szkolnego», z którym jest ona jedynie potocznie utożsamiana”. W ocenie organu, uchwała została poprzedzona wieloma konsultacjami ze „społecznością szkoły”, a zasięganie opinii związków zawodowych nie było konieczne. Organ nie zgodził się również z poglądem skarżącej dotyczącym charakteru kwestionowanej uchwały, stwierdzając, iż wbrew jej treści, uchwała ta należy do kategorii aktów prawa miejscowego.

Wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. (sygn. II SA/Wa 1173/13) WSA w Warszawie uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność uchwały w całości. Sąd stwierdził, że matka ucznia szkoły, której siedziba została przeniesiona posiada legitymację do wniesienia skargi zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminny (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póź. zm).

Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarżąca nie ma racji, gdyż „przeniesienie szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym nadal istnieje”, a niedopuszczalne jest w ocenie sądu stosowanie wspominanych wcześniej art. 58 i 59 u.s.o. przez rozszerzającą wykładnię pojęcia „likwidacji szkoły”. Prawo nie przewiduje trybu, który pozwalałaby na przeniesienie siedziby szkoły i zdaniem sądu właściwa jest procedura zmiany sieci szkół znajdująca się w art. 17 u.s.o.

Od wyroku WSA kasację do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, wskazując, iż matka ucznia nie ma interesu prawnego w zmianie siedziby szkoły. Wskazano również, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 58 i 59 u.s.o. W ocenie organu „przeniesienie siedziby szkoły nie jest związane z przeprowadzaniem jakiejkolwiek formalnej procedury określonej przepisami prawa, uprawnieniami rodziców i uczniów, wynikającymi z wspomnianych wyżej przepisów ani nie jest uzależnione od uzyskiwania opinii jakiegokolwiek organu”. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił również, iż szkoły ponadgimnazjalne nie posiadają obwodów. W przypadku szkół podstawowych i gimnazjalnych wiązałoby się z uprawnieniami w związku z określaniem dopuszczalnej odległości od domu ucznia. Miasto Stołeczne Warszawa podniosło również, iż w jego ocenie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do uchwały, będącej przedmiotem zaskarżenia, i nie wskazał, z jakich powodów zmiana siedziby szkoły nie może odbyć się na podstawie art. 58 u.s.o.

Natomiast Matka ucznia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Zaznaczyła, iż posiada interes prawny, gdyż podjęcie uchwały naruszyło jej uprawnienia wynikające z ustawy o systemie oświaty. Ustosunkowując się do zarzutu braków w zakresie uzasadnienia wyroku podkreśliła, że nie wskazano elementów, których miało zabraknąć.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. (sygn. I OSK 3045/13) oddalił w całości skargę kasacyjną, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. NSA odniósł się w pierwszej kolejności do legitymacji procesowej Matki ucznia, stwierdzając, iż interes prawny nie może być pojmowany subiektywnie, a nadto należy wykazać, iż „znajduje on ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym”. Z przepisu art. 59 ust. 1 u.s.o. wynika prawo podmiotowe rodziców ucznia do informacji o zasadniczych kwestiach dotyczących szkoły, które jest urzeczywistnieniem konstytucyjnej zasady pewności prawa, wywodzonej między innymi z art. 2 Konstytucji. NSA wskazał także na art. 70 ust.3, art. 48 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 Konstytucji mówiące o „prawie rodziców do opieki i troski nad wykształceniem ich dzieci”.

NSA stwierdził, odmiennie niż Sąd pierwszej instancji, że Rada Miasta Warszawy, podejmując uchwałę naruszyła częściowo przepisy art. 58 i 59 u.s.o. przez ich nie zastosowanie – kiedy zdaniem Sądu – powinny znaleźć zastosowanie.

Zgodnie z art. 58 ust.1 u.s.o., szkołę zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, siedzibę i nazwę. W przypadku szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny, akt taki musi zawierać także jej zasięg terytorialny (obwód). Zmiana jakiejkolwiek z wymienionych wyżej elementów aktu założycielskiego szkoły w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jej przekształceniem, a zatem znajduje tutaj zastosowanie procedura z art. 59 u.s.o.

Pojęcie „siedziby szkoły” nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w ustawie. Sąd, odwołując się do definicji słownikowej wskazał, iż siedzibą jest „miejsce, gdzie znajduje się stale jakaś instytucja”. Stwierdził natomiast jednoznacznie, iż nie znajdują tutaj zastosowania przepisy kodeksu cywilnego dotyczące siedziby, gdyż zgodnie z art. 41 kodeksu cywilnego [dalej: k.c.] przez siedzibę rozumie się jedynie miejscowość. Pojęcie siedziby szkoły należy rozumieć w sposób możliwie najbardziej szczegółowy i precyzyjny, idąc dalej, należy ją odnosić do konkretnego budynku.

Zmiana siedziby szkoły (adresu) stanowi przekształcenie szkoły, dlatego też konieczne jest zastosowanie procedury przewidziane w art. 59 u.s.o. przewidującej poinformowanie o tym fakcie rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego prowadzący zakład.

Artykuł 59 u.s.o. zawiera przepisy na temat trybu likwidacji szkoły, jednak w ocenie Sądu należy w tym przypadku odpowiednio stosować te przepisy w sytuacji przekształcenia szkoły. Odpowiednie stosowanie pozwoli zastosować tę procedurę także w przypadku przekształcenia, które nie zostało w ustawie odrębnie uregulowane.

Zamiar przekształcenia szkoły powoduje, że organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przez terminem przekształcenia, zawiadomić o tym fakcie rodziców, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Informacja o zamiarze przekształcenia, powinna być imiennie adresowana do poszczególnych rodziców, w taki sposób, aby pozwalała na zapoznanie się z jej treścią. W ocenie Sądu nie musi być to informacja pisemna. Może zostać skierowana podczas zebrania rodziców, przy czym fakt ten musi zostać udokumentowany w formie pisemnych zawiadomień. Dla celów dowodowych organ w miarę możliwości powinien dokumentować fakt zawiadomienia, czy to w formie listy obecności na zebraniu rodziców, czy potwierdzenia doręczenia pisma listem poleconym. Brak jest w aktach sprawy potwierdzenia, że każdy z rodziców uczniów przekształcanych szkół uzyskał stosowną informację.

Termin 6 miesięcy, wyrażony w art. 59 ust. 1 u.s.o. ma charakter materialnoprawny, zatem jego upływ powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia. Ma on na celu ochronę interesu rodziców, aby nie doszło do sytuacji, w której są oni zaskakiwani decyzjami organu w tym przedmiocie.

Zaskarżona uchwała, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawiera także opinii organu sprawującego nadzór tj. kuratora oświaty, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 u.s.o. W doktrynie przeważa pogląd, iż brak zawiadomienia odpowiedniego organu stanowi istotne naruszenie prawa, otwierające drogę do wzruszenia takiego aktu.

Sąd odniósł się także do kwestii braku opinii związków zawodowych, stwierdzając, że w sytuacji, kiedy w szkole działały związki zawodowe ich opinia w przedmiocie przekształcenia jest konieczna.

W postępowaniu, którego celem miało być przeniesienie siedziby szkoły, zabrakło także tzw. uchwały intencyjnej, w której wyrażony zostaje zamiar przekształcenia. Uchwała taka ma zagwarantować społeczności możliwość podjęcia debaty w przedmiocie zasadności zmian.

Uchwała o przekształcenia szkoły powinna zawierać także uzasadnienie, w którym wyjaśnione zostaną podstawy i motywy planowanego przekształcenia, oraz w terminie 7 dni od podjęcia powinna zostać przesłana właściwemu wojewodzie, w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem.

Zmiana siedziby szkoły publicznej powinna być także powiązana ze zmianą sieci szkół publicznych, gdyż zmiana siedziby powoduje konieczność zmiany także sieci szkół. Nie może dojść do sytuacji, w której oba akty będą ze sobą sprzeczne.

Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje skutek ex tunc. Innymi słowy uchwała traktowana jest tak, jakby nigdy nie znalazła się w porządku prawnym. Działalność szkoły pod innym adresem, niż ten zamieszczony w akcie założycielskim, jest nielegalna. Organ może przywrócić szkołę do budynku, w którym znajdowała się pierwotnie albo wszcząć ponownie procedurę i dokonać zmian zgodnie z literą prawa.

Rozstrzygnięcie sprawy może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności odszkodowawczej jednostki samorządu terytorialnego stosowanie do art. 417 kodeksu cywilnego za szkody, jakie mogli ponieść uczniowie i ich rodzice w związku ze zmianą siedziby dokonaną z naruszeniem prawa.

Zmiana siedziby szkoły stanowi jej przekształcenie, zatem znajduje zastosowanie procedura z art. 59 u.s.o., która przewiduje poinformowanie o zamiarze takiego przekształcenia rodziców uczniów, a w przypadku szkół dla dorosłych jej uczniów.

Czy zmiana siedziby szkoły wymaga poinformowania rodziców?