02.06.2014


Kryteria zmiany granic miasta

KATEGORIA: Praktyka

Miasta dla swego rozwoju potrzebują przestrzeni. Potencjał gospodarczy terytoriów miejskich kurczy się rokrocznie. Przeprowadzenie zmiany granic miast, wobec niejasnych kryteriów prawnych, stanowi spore wyzwanie dla zainteresowanych nią ośrodków miejskich.

Ponad granicami administracyjnymi

Brak przestrzeni w miastach na lokalizację nowych przedsięwzięć utrudnia realizację inwestycji publicznych oraz zmniejsza atrakcyjność gospodarczą miasta dla inwestorów zewnętrznych. W konsekwencji, dochodzi do zjawiska przenoszenia ciężaru inwestycyjnego poza granice miast wraz ze wszystkimi płynącymi z tego tytułu korzyściami budżetowymi. Równocześnie, tak przedsiębiorcy, jak i mieszkańcy przygranicznych do miasta terenów czerpią z dobrodziejstwa zaplecza miasta korzystając z jego usług i zasobów, często utożsamiając się przy tym silniej z miejskim sąsiadem niż własną gminą. Uzdrowieniu takiej sytuacji, jak również stworzeniu miastu nowych możliwości rozwoju, służyć powinna procedura korekty granic miasta umożlwiająca pozyskanie terenów inwestycyjnych bez drastycznej korekty mapy gminnej, z jaką wiąże się procedura łączenia gmin. Praktyka pokazuje jednak, że jej przeprowadzenie nie jest zadaniem prostym. Korekta granic wywołuje silne do przełamania emocje społeczne, a Rada Ministrów (właściwa do dokonywania zmian terytorialnych na szczeblu gminnym) jest niechętna do jej wdrażania, coraz częściej odmawiając miastom rewizji ich granic. W konsekwencji, wystąpienie z wnioskiem o korektę granic miasta powinno być działaniem przemyślanym i dobrze zorganizowanym.  Dotyczy to zarówno identyfikacji terenu do przyłączenia, jak i właściwie przeprowadzonej kampanii społecznej. W dzisiejszym artykule przedmiotem rozważań uczyniono pierwszy z wymienionych aspektów zmiany granic miasta.

Sołectwo czy 0,5 ha?

Pierwszym pytaniem, na jakie należy udzielić odpowiedzi przygotowując proces zmiany granic miasta jest pytanie o skalę planowanej korekty. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, dalej: u.s.g., znajdującej w tym przypadku zastosowanie, nie zawierają żadnych precyzyjnych wskazówek, co do preferowanych parametrów terytorium mającemu podlegać przyłączeniu do miasta. Niewątpliwie, przyłączenie może objąć wyłączenie terytorium gminy sąsiedniej pozostające w bezpośredniej styczności administracyjnej (styczności granic) z gminą, której terytorium ma zostać powiększone. Wskutek korekty granic nie mogą tym samym powstać enklawy terytorialne jednej gminy na terytorium innej gminy, jak to ma miejsce w odniesieniu do ustalania terytoriów niektórych państw na mapie światowej. Nie można zatem za terytorium przyłączane obrać oddalonej od granic miejskich ciekawej inwestycji w gminie sąsiedniej.

Poza przesłanką „bezpośredniej styczności granic” gmin, przepisy nie narzucają żadnych innych kryteriów lokalizacyjnych, co do przyłączanego terytorium. Nie odnoszą się one ani do geometrii, ani do wielkości przyłączanego terytorium. Wskazać trzeba w szczególności, że żadne regulacje ustawowe nie wymagają, aby przyłączeniu podlegał obszar w taki, czy inny sposób prawnie wyodrębniony np. w postaci całego okręgu wyborczego, czy całego obwodu łowieckiego. W konsekwencji, wskutek ustalania granic gmin możliwe jest naruszanie granic administracyjnych podziałów specjalnych. Analogiczny wniosek odnieść należy do podziałów pomocniczych funkcjonujących w ramach gminy, której część terytorium podlegać ma przyłączeniu. Zmiana granic nie musi zatem obejmować całego sołectwa, dzielnicy, osiedla, czy przysiółka, lecz może dotyczyć wyłącznie jego części. Równocześnie, przepisy nie limitują liczbowo, czy procentowo powierzchni przyłączanego terytorium np. w stosunku do powierzchni samego miasta. W konsekwencji, do miasta może być przyłączony tak ułamek hektara, jak i kilka kilometrów kwadratowych.

Czy zgoda mieszkańców wystarczy?

Mimo, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają żadnych kryteriów ilościowych, co do przyłączanego terytorium do gminy (miasta), określenie skali i rodzaju terytorium przyłączanego nie jest pozostawione dowolnemu uznaniu zainteresowanej poszerzeniem granic gminy. Przepisy wymagają bowiem spełnienia szeregu tzw. kryteriów jakościowych dla dokonania zmiany granic. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.s.g. ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane muszą być w sposób zapewniający gminie: po pierwsze, terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe, po drugie, zdolność wykonywania zadań publicznych. Ustawodawca nie wskazuje żadnych kwantyfikatorów oceny spełnienia tych wymogów np. poprzez stopień podobieństwa sposobu zagospodarowania terenów gmin, których granice mają zostać ustalone, czy też procent liczby ludności zamieszkałej w jednej gminie, a zatrudnionej w gminie sąsiedniej. W konsekwencji, decyzja o ustaleniu granic, mimo istnienia formalnych kryteriów jej podejmowania, jest niewątpliwie obarczona uznaniowością. Zgoda mieszkańców nie jest zatem jedyną okolicznością warunkującą zmianę granic miasta. Nawet brak przedmiotowej zgody, przy wykazaniu zasadności włączenia danego terenu do miasta, może zwieńczyć się finalnie rewizją jego granic, o ile władze lokalne wykażą istnienie więzi społecznych mieszkańców terytorium przyłączanego z miastem w inny, niż konsultacyjny, sposób. W konsekwencji, niezwykle istotnym aspektem proceduralnym postępowania w sprawie o dokonanie zmiany terytorialnej jest właściwe uzasadnienie przez zainteresowaną gminę wniosku inicjującego postępowanie, jako że wobec braku zastosowania w niniejszym przypadku przepisów kodeksu postępowania administracyjnego uznać należy, że ciężar dowodowy w zakresie spełnienia przesłanek zmiany granic gminy obciążać będzie gminę wnioskującą o jej dokonanie.

Pola uprawne w mieście

Zmiana granic miasta wymaga spełnienia dalej idących przesłanek niż zmiana granic gminy wiejskiej i gminy wiejsko-miejskiej. W przypadku zmiany granic miasta przepisy wymagają dodatkowo, aby miasto w poszerzonych granicach nie zatraciło swych miejskich atrybutów.  W konsekwencji, przy zmianie granic miasta ocenie podlega także to, czy poszerzenie terytorium miasta nie doprowadzi do zatracenia jego miejskiego charakteru. Przepisy wymagają tutaj uwzględnienia infrastruktury społecznej i technicznej terenu przyłączanego oraz jego wpływu na układ urbanistyczny miasta.

Podobnie jak ogólne kryteria zmiany granic gminy, tak i kryteria zmiany granic miasta nie posiadają swego legalnego rozwinięcia w przepisach prawa. Stąd też dla odkodowania ich treści konieczne staje się odwołanie do praktyki ich stosowania. Analiza uzasadnień do projektów rozporządzeń rządowych w sprawie zmian terytorialnych pozwala na odtworzenie kliku zasadniczych kategorii kryteriów, jakie są uwzględniane przez Radę Ministrów przy dokonywaniu korekty granic miast, do których zaliczyć można m.in. kryteria przestrzenno-urbanistyczne (sprowadzające się m.in. do odpowiedzi na pytanie, czy cechy funkcjonalno-przestrzenne przyłączanego terytorium wskazują na jego miejski charakter) oraz kryteria demograficzne (sprowadzające się m.in. do odpowiedzi na pytanie, jaki odsetek mieszkańców przyłączanego terytorium utrzymuje się z działalności pozarolniczej). Ważkie znaczenie, przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę granic miasta, odgrywają tzw. elementy definiujące miasto sformułowane uchwałą Sejmu w 1990 r. W przedmiotowej uchwale wskazano m.in. że w części centralnej miasta nie powinna występować zabudowa zagrodowa, a tereny miasta powinny posiadać niezbędną infrastrukturę techniczną w postaci m.in. wodociągów i kanalizacji. Warunki te rzecz jasna jako warunki pozaprawne nie mają wiążącego charakteru, lecz zważywszy na praktykę rządowej oceny wniosków o zmianę granic nie powinny być pomijane przy podejmowaniu decyzji o przyłączeniu takiego, czy innego terytorium do miasta. Dla przykładu, Rada Ministrów odrzuciła w 2008 r. wniosek o zmianę granic miasta Chocianów, ponieważ jego powierzchnia zwiększyłaby się wskutek planowanej zmiany o ponad połowę, i to o obszar niezurbanizowany1.

Z powołanego i podobnych przykładów rozstrzygnięć rządowych nie powinno  wyciągać się wniosku o niemożności przyłączenia do miasta terenów niezagospodarowanych – te bowiem, jak wskazano na wstępie, są szczególnie atrakcyjne dla miast jako przestrzeń dla przyszłego ich rozwoju. Stąd też po raz kolejny podkreślić należy wagę uzasadnienia wniosku o dokonanie zmiany terytorialnej – dla uniknięcia zarzutów włączania w obszar miasta terenów o słabym zagospodarowaniu celowym byłoby np. zaprognozowanie wykorzystania potencjału przyłączanego terenu wpisującego się w politykę przestrzenną miasta.

Granica zmiany granic gminy

Poza niejasnymi przesłankami pozytywnymi zmiany granic miasta i gminy, przepisy ustawy o samorządzie gminnym zawierają także pewne wyłączenia spod procedury zmian terytorialnych na najniższym szczeblu podziału terytorialnego. Zgodnie z nimi zmian nie przeprowadza się, gdy gmina w zmienionych granicach byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia o planowanej zmianie terytorialnej. Przepisy uniemożliwiają także dokonanie zmiany granic w przypadku, gdy dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z przepisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Wyżej zacytowana regulacja nakazuje uwzględnić przy planowaniu zmian granic miasta sytuację społeczno-gospodarczą gminy sąsiedniej, której tereny mają zostać włączone do miasta. Przesłanki negatywne zmiany granic gminy mają szczególnie ważne znaczenie, gdy zamiarem przyłączenia miałyby zostać objęte tereny o dużej dochodowości dla gminy sąsiedniej. W takim przypadku, dbałość o wydolność finansową gminy sąsiedniej może zaważyć na odmowie dokonania wnioskowanej zmiany granic.

Granice uznaniowości Rady Ministrów

Rząd rozpatrując wniosek o zmianę granic miasta wydaje rozporządzenie w sprawie ustalenia granic. Rozstrzygnięcie Rady Ministrów wyłączone jest spod kontroli sądowej. Jako rozporządzenie centralne, rozporządzenie w przedmiocie zmiany granic, może być co prawda oceniane z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał, jednakże ze względu  na specyfikę kognicji Sądu Konstytucyjnego, ochrona interesów zainteresowanych gmin,  jest w tym przypadku gwarantowana na słabszym poziomie niż w przypadku kontroli sądowej. Zmiany w tym zakresie proponuje tzw. prezydencki projekt ustawy samorządowej, o którym pisaliśmy na łamach Portalu w listopadzie ub.r. [„PROJEKT PREZYDENCKI: Zmiana granic jst”]. Przedmiotowy projekt przewiduje m.in. obowiązek przeprowadzenia postępowania quasi-administracyjnego poprzedzającego wydanie rozporządzenia zmieniającego granice gminy, którego celem będzie ustalenie zasadności dokonania przekształcenia terytorialnego. Mimo, iż proponowana regulacja zmniejsza stopień uznaniowości RM przy dokonywaniu rozstrzygnięć w przedmiocie korekty granic miasta, to pamiętać trzeba, że zmierza ona raczej, w swym założeniu, do zahamowania procesów rozszerzania granic miast przyznając pierwszeństwo zasadzie stabilności terytorialnej gmin. W konsekwencji, przyjęcie przedmiotowej ustawy przez Sejm może zahamować proces rozszerzania granic miast. Nie sposób wykluczyć w tym miejscu, że najbliższy rok może okazać się ostatnim rokiem, w którym zmiany dokonywane będą w dotychczasowym trybie i na dotychczasowych zasadach.

Przypisy:

1 Zob. uzasadnienie projektu rozporządzenia https://www.msw.gov.pl/download.php?s=4&id=2032



Autor:
Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).


TAGI: Podział terytorialny,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu