Prawo Dla Samorządu

W dniu dzisiejszym mijają dokładnie 24 lata od wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (obecnie: ustawa o samorządzie gminnym).

24 lata temu…

W dniu dzisiejszym rozpoczyna się 24 rok funkcjonowania w Polsce samorządu terytorialnego, który stał się jednym z filarów ustrojowych naszego Państwa. Jak zwykle tego typu okazje skłaniają do pewnego rodzaju podsumowań i prób formułowania prognoz na przyszłość.

Nie chcielibyśmy jednak dokonywać oceny pełnych 24 lat ani snuć wizji kolejnego ćwierćwiecza funkcjonowania samorządu terytorialnego. Naszą perspektywę ograniczyliśmy do minionego roku oraz prognoz dotyczących roku, który dopiero przed nami. Jednocześnie nasze uwagi będą miały charakter subiektywny i wynikać będą z obserwacji i doświadczeń zdobytych przez nas podczas działalności naukowo-akademickiej, aktywności seminaryjno-konferencyjnej, świadczenia pomocy prawnej na rzecz podmiotów komunalnych oraz współtworzenia portalu PrawoDlaSamorządu.pl.

W odpadowym labiryncie

Miniony rok funkcjonowania samorządu terytorialnego, na szczeblu gminnym bez wątpienia upłynął pod hasłem „rewolucji śmieciowej”, zainicjowanej nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 1 lipca 2011 roku. Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 roku i wyznaczyła maksymalnie 18 miesięczny okres przygotowawczy. Wraz z upływem kolejnych miesięcy sytuacja stawała się coraz bardziej skomplikowana, zaś liczba wątpliwości i pytań związanych z nowymi regulacjami prawnymi rosła z każdym dniem. Sytuacji nie zmieniły kolejne nowelizacje u.c.p.g., w tym mająca poprawić sytuację nowelizacja ze stycznia 2013 roku. Nie powinno zatem dziwić, iż wśród naszych artykułów publikowanych w portalu PrawoDlaSamorządu.pl znaczącą ilość stanowią opracowania dotyczące właśnie tej tematyki.

Problematyka ta nie straciła na aktualności po 1 lipca 2013 roku, kiedy to w większości gmin w Polsce zaczął funkcjonować nowy system gospodarki odpadami komunalnymi. Wraz z kolejnymi rozstrzygnięciami Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych i organów nadzoru pojawiają się co rusz nowe wątpliwości. W szeregu przypadków orzeczenia te winni skłaniać do ponownego audytu przyjętych w gminach rozwiązań i ich rewizji z perspektywy kształtującej się linii orzeczniczej.

Jednocześnie znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, współstosowana z szeregiem innych ustaw samorządowych, stała się swoistym „kontrastem” wprowadzonym w struktury samorządowe, pomagającym uchwycić wątpliwości związane z od dawna obowiązującymi instytucjami prawnymi. Przykładowo można w tym zakresie wskazać na spory związane z istotą związków międzygminnych i zakresem działania ich organów, możliwością przenoszenia kompetencji władczych w formie porozumień międzygminnych, czy też problematykę dekoncentracji wewnętrznej i możliwości przenoszenia kompetencji na rzecz organów gminnych jednostek organizacyjnych (zakładów budżetowych czy spółek). Wszystkie te instytucje prawne funkcjonują od 24 lat, jednakże ich konfrontacja z nowymi zadaniami wykazała ich niejednoznaczność i „uśpione” w wielu przypadkach wątpliwości. Nie inaczej stało się z przepisami dotyczącymi właściwości organów nadzoru, które na gruncie u.c.p.g. nadal budzą określone wątpliwości.

W poszukiwaniu funduszy

Nie mniej istotne w minionym roku okazały się kwestie związane z poszukiwaniem przez jednostki samorządu terytorialnego dodatkowych środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych. Wobec ograniczonych możliwości związanych ze zwiększaniem dochodów własnych, jednostki samorządu terytorialnego coraz chętniej i odważniej sięgały po rozwiązania dotyczące optymalizacji rozliczeń podatku VAT i odzyskiwania podatku już zapłaconego. Wzrost ilości spraw w tym zakresie dowodzi niegasnącego zainteresowania tą tematyką oraz pokazuje determinację samorządowców. Nierzadko decydują się oni podjąć istotny trud organizacyjny związany z tym przedsięwzięciem, biorąc na siebie ryzyko potencjalnego sporu z organami skarbowymi.

Sytuacji w tym zakresie nie ułatwia niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym najnowsze orzeczenia zapadłe w minionym roku. Na szczególną uwagę zasługuje w tym zakresie uchwała NSA z dnia 24 czerwca 2013 roku (sygn. I FPS 1/13), w której przyjęto, iż w świetle ustawy o podatku od towarów i usług, gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami podatku od towarów i usług. Uchwała ta, wbrew intencjom leżącym u podstaw jej podjęcia, nie zakończyła sporu dotyczącego sposobu rozliczania VAT przez jednostki samorządu terytorialnego i gminne jednostki organizacyjne. Wątpliwości w tym zakresie nadal pozostają nierozstrzygnięte, co jednak nie powinno powstrzymywać włodarzy samorządowych od podejmowania określonych działań. Z każdym dniem oddala się bowiem możliwość odzyskania VATu od najdawniejszych inwestycji, co do których zbliża się okres przedawnienia roszczeń o zwrot nadpłaconego podatku.

Jednostki samorządu terytorialnego, poszukując środków finansowych na swoją działalność koncentrowały się także w minionym roku na systemie podatków i opłat lokalnych, starając się z jednej strony uniknąć konieczności płacenia ich „samemu sobie”, z drugiej zaś strony, starając się uszczelnić system przed nieuprawnionym unikaniem opodatkowania przez podmioty gospodarcze (zwłaszcza w zakresie linii przesyłowych).

W poszukiwaniu środków na realizację zadań, jednostki samorządu terytorialnego w dalszym ciągu sięgały do źródeł zewnętrznych, aczkolwiek z uwagi na kończącą się perspektywę finansową UE, możliwości w tym zakresie były coraz mniejsze. Coraz istotniejsze stawało się natomiast umiejętne rozliczenie uprzednio uzyskanego dofinansowania związanego z zakończonymi już inwestycjami. Widmo konieczności korekt rozliczeń oraz zwrotu całości lub części uzyskanego dofinansowania w coraz większym stopniu zaczęło zagrażać niektórym samorządom.

(Nie)samodzielni

Kolejna grupa problemów szczególnie widoczna w minionym roku funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce związana jest ze stopniem samodzielności w realizacji zadań, zwłaszcza zaś zadań własnych. W szeregu przypadków stopień szczegółowości regulacji ogólnokrajowej znacząco ogranicza samodzielność JST. Przykładem w tym zakresie, poza sprawami oświatowymi, może być przytaczana już w niniejszym artykule gospodarka odpadami komunalnymi. Ustawodawca zdecydował się ograniczyć swobodę jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wyboru formy realizacji nowych inwestycji instalacyjnych czy też w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Jednocześnie ostatnie z wymienionych rozwiązań pozytywnie przeszło kontrolę zgodności z Konstytucją RP sprawowaną przez Trybunał Konstytucyjny. TK uznał bowiem, iż tego typu ograniczenia, z uwagi na ochronę innych wartości konstytucyjnych, pozostaje w zgodzie z przepisami Konstytucji RP.

Z kwestią samodzielności jednostek samorządu terytorialnego związana jest także kwestia finansowania zadań zleconych. W coraz większym stopniu jednostki samorządu terytorialnego uświadamiają sobie skalę niedofinansowania realizacji tychże zadań, co wiąże się w szeregu przypadków z koniecznością ich finansowania ze środków własnych (co pozostaje w sprzeczności z obecnie obowiązującymi przepisami prawa). Narastający sprzeciw przeciwko obecnej sytuacji prowadzi z jednej strony do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosków o zbadanie z Konstytucją RP przepisów ustaw nakładających „niedofinansowane” zadania, z drugiej zaś do występowania na drogę sądową z roszczeniami przeciwko Skarbowi Państwa.

Reformatorski zapał

Doświadczenia zdobyte na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat funkcjonowania samorządu terytorialnego coraz wyraźniej skłaniają do dokonania istotnych korekt w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Potrzeba w tym zakresie dostrzegana jest przez szereg środowisk i instytucji. Jej efektem jest pojawienie się w ostatnim czasie kilku istotnych projektów ustaw mających poprawić funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce.

Wśród projektów tych szczególnie istotne miejsce zajmuje prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk 1699), który wpłynął do Sejmu 30 sierpnia 2013 roku. Pomimo kilkuletnich prac poprzedzających powstanie ostatecznego projektu, w trakcie których organizowano szereg debat i dyskusji z udziałem przedstawicieli środowisk samorządowych, inicjatywa prezydencka nadal budzi szereg wątpliwości i zastrzeżeń. Dotyczą one przede wszystkim referendów tematycznych wiążących bez względu na uzyskaną frekwencję, które przez jednych uważane są za przejaw ewolucji społeczeństwa obywatelskiego, przez drugich za zagrożenie anarchią i dekompozycją systemu samorządowego.

Równolegle w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji trwają zaawansowane prace nad projektem ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Ostatnia wersja projektu z 19 maja 2014 roku zawiera zmiany w 45 ustawach! (aczkolwiek niektóre zmiany mają charakter stricte redakcyjny).

Niezależnie od powyższych projektów co jakiś czas zgłaszane są mniej lub bardziej przemyślane projekty poselskie związane z ustrojem samorządu terytorialnego. Przykładem w tym zakresie może być poselski projekt ustawy o powiecie metropolitalnym, który spotkał się z krytyką nie tylko środowisk samorządowych, ale również strony rządowej.

Co za nami

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż system samorządu terytorialnego coraz bardziej potrzebuje rzetelnego i pełnego audytu poprzedzającego sformułowanie konkretnych propozycji zmian. Po 24 latach od wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym należy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy obrany pierwotnie model ustrojowy, po wielokrotnych zmianach i korektach, odpowiada potrzebom i wyzwaniom współczesnej Polski. W każdym ze wskazanych powyżej obszarów formułowane są postulaty zmian, które nie mogą jednakże mieć charakteru punktowego cechującego się przypadkowością. Samorząd terytorialny w Polsce potrzebuje zmian, które muszą być przemyślane i mieć charakter systemowy.

Co przed nami

Pod hasłem zmian upłynie z pewnością kolejnym rok dzielący nas od rocznicy 25 - lecia reaktywacji samorządu terytorialnego w Polsce. W dalszym ciągu trwać będzie dyskusja nad zmianami ustrojowymi związanymi z ww. projektami ustaw. Nadal kontynuowane będą reformy poszczególnych obszarów działalności samorządu terytorialnego, w szczególności gospodarki odpadami komunalnymi (obecnie parlament proceduje nad trzema inicjatywami w tym zakresie, kolejne jeszcze przed wakacjami mają trafić do Sejmu).

Na kształt przygotowywanych rozwiązań z pewnością wpłyną tegoroczne wybory samorządowego oraz wizja przyszłorocznych wyborów parlamentarnych. Środowiska samorządowe, z uwagi na prowadzoną kampanię wyborczą, najprawdopodobniej spowolnią swoje działania, co może stać się pokusą dla strony parlamentarno-rządowej, która może chcieć wykorzystać swoiste „osłabienie” partnera społecznego i próbować w szybkim tempie przeforsować swoje pomysły. Jednocześnie po jesiennych wyborach samorządowych należy liczyć się ze zwiększoną presją ze strony środowisk samorządowych, które jeszcze przed wyborami parlamentarnymi zaplanowanymi na 2015 rok będą chciały sfinalizować część procedowanych projektów. Tempo prac w tym zakresie niestety nie wpłynie na jakość stanowionego prawa samorządowego.

Środowiskom naukowo-eksperckim w dalszym ciągu pozostanie postulować o systemowe podejście do reform prawa samorządowego i powołanie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego. Postulaty formułowane w tym zakresie, w minionym roku póki co pozostają bez echa. Być może zbliżające się ćwierćwiecze reaktywacji samorządu terytorialnego przyczyni się do głębszej refleksji w tym zakresie.

Samorząd terytorialny 24 lata po reaktywacji