Regionalne Izby Obrachunkowe różnią się w ocenie możliwości wydatkowania środków pochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, niewykorzystanych w danym roku budżetowym.
Regionalne Izby Obrachunkowe różnią się w ocenie możliwości wydatkowania środków pochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, niewykorzystanych w danym roku budżetowym.
Na co przeznaczyć opłatę?
Finansowanie nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, zgodnie z wielokrotnie nowelizowaną ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.], oparte jest obecnie na publicznoprawnej opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata ta uiszczana jest przez podmioty posiadające status właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. stanowiąc co do zasady dochód gminy. Wyjątkowo w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.c.p.g. w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią dochód związku międzygminnego w całości lub w części odpowiednio do zakresu przejętych zadań.
Dochody z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie podlegają ogólnej zasadzie niefunduszowania wyrażonej w art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych [dalej: u.f.p.], zgodnie z którą środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków. Środki te mają bowiem „charakter” znaczony i mogą być przeznaczone wyłącznie na cele określone w u.c.p.g. Do celów tych ustawodawca zalicza koszty:
- odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;
- tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
- obsługi administracyjnej tego systemu.
Co z działalnością edukacyjno-informacyjną?
Po nowelizacji u.c.p.g. obowiązującej od 6 marca 2013 roku z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina możliwym jest także pokrywanie kosztów wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz kosztów utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, o ile rada gminy postanowiła o przejęciu tych obowiązków od właścicieli nieruchomości w uchwale w sprawie szczegółowego sposobu zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi możliwym jest także finansowanie działań edukacyjno-informacyjnych związanych bezpośrednio z nowym systemem gospodarki odpadami komunalnymi. Wynika to z faktu, iż „działania informacyjno-edukacyjne mają na celu dostarczenie mieszkańcom gminy, przede wszystkim zaś właścicielom nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g., niezbędnych informacji związanych z funkcjonowaniem nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, od których uzależnione jest jego skuteczne działanie. Informacje w tym zakresie związane są z odbieraniem, transportem, zbieraniem, odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych. Procesy te nie mogą być bowiem skutecznie realizowane bez uprzedniego poinformowania mieszkańców o przyjętym w danej gminie systemie segregacji odpadów. Jest to tym istotniejsze, iż każda z gmin wdrażająca nowe przepisy mogła stworzyć odrębny system. (…) Jednocześnie należy postulować tu znaczną ostrożność, przejawiającą się w finansowaniu wyłącznie zadań informacyjno-edukacyjnych bezpośrednio związanych z gospodarką odpadami komunalnymi. Jednocześnie każdorazowo – na etapie zarówno planowania, jak i wydatkowania środków – związek ten winien być wyraźnie eksponowany. Może to uchronić gminy przed niepotrzebnymi sporami w przedmiotowym zakresie.”(M. Kiełbus, Niejednoznaczne zapisy, Przegląd Komunalny 2014/4).
Na co przeznaczyć niewykorzystane środki?
Odrębną kwestią pozostaje sposób przeznaczenia środków pochodzących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewykorzystanych w danym roku budżetowym. Stanowisko Regionalnych Izb Obrachunkowych w tym zakresie nie jest jednolite.
Liberalne stanowisko w tym zakresie zajęła RIO w Gdańsku w piśmie z dnia 21 marca 2014 roku ( znak: RP.0441/140/23/33649/2014) wskazując, iż „wobec (…) wygaśnięcia wydatków z upływem roku budżetowego nie ma obowiązku przeznaczenia środków niewykorzystanych w roku poprzednim na wskazane (…) cele [cele wynikające z u.c.p.g. – przyp. M.K.] w roku następnym. Środki te oczywiście mogą zostać w taki sposób wykorzystane, ale zależy to wyłącznie od woli organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.”. Podobne stanowisko wyraziła RIO w Kielcach w piśmie z dnia 4 kwietnia 2014 roku (znak: WI-44/1254/2014), w którym za prawidłową uznała interpretację przepisów przedstawioną przez Prezydenta Miasta Kielce. Organ ten odnosząc się do:
- opłat za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych,
- dochodów pobieranych na podstawie przepisów – Prawo ochrony środowiska,
- opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
uznał, iż gmina nie ma obowiązku przeznaczania środków niewykorzystanych w poprzednim roku budżetowym na te same cele w roku następnym. W zaaprobowanej przez RIO ocenie Prezydenta Miasta Kielce środki takie „stają się (…) nadwyżką ogólną i mogą być wykorzystane w kolejnym roku na cele wskazane w budżecie bez żadnych ograniczeń /z wyjątkiem wydatków niewygasających ustalonych uchwałą organu stanowiącego/. Środki te oczywiście mogą zostać przeznaczone na cele określone w ustawach, ale zależy to wyłącznie od woli organu stanowiącego.”.
Także w ocenie RIO w Rzeszowie, wyrażonej w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 roku (znak: WA-074/54/2014) „środki z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewydatkowane w roku budżetowym przechodzą w nadwyżkę budżetu jednostki samorządu terytorialnego".
Całkowicie odmienne stanowisko zajęła RIO we Wrocławiu w piśmie z dnia 24 lutego 2014 roku (znak: GP-WR-0730-16/14) akcentując charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie organu nadzoru „opłata ta stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot publiczny, tj. gospodarowania odpadami komunalnymi. (…) Gmina nie powinna «zarabiać» na systemie gospodarowania odpadami komunalnymi.”. Odnosząc się do kwestii niefunduszowania niewykorzystanych środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi RIO we Wrocławiu wskazała, iż „niewydatkowane w danym roku budżetowym środki finansowe, pochodzące z wniesionych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie mogą być przeznaczone na inne cele niż określone w art. 6r ust. 2 i 2a tej ustawy [tj. u.c.p.g. – przyp. M.K.]. Ustawodawca nie wprowadził jednak żadnego ograniczenia czasowego na ich wydatkowanie.”.
Z powyższym stanowiskiem zdają się korespondować poglądy RIO w Bydgoszczy, która kilkukrotnie odnosiła się do charakteru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Już w piśmie z 13 czerwca 2013 roku (znak: RIO/KT.AK.073-2/2013) wskazała, iż „zasady gospodarowania środkami z tytułu opłat określone w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazują wprost działania nakierowane na zapewnienie, aby z tego źródła dochodów dokonywać wydatków (ponosić koszty) funkcjonowania systemu.(…) W sytuacji jeśli uzyskane dochody przewyższają wydatki (koszty systemu) nadwyżka ta powinna być przeznaczona wyłącznie na finansowanie systemu w kolejnym roku budżetowym. Powodować to będzie jednak konieczność weryfikacji stawek opłat aby zapewnić, prawidłowość finansowania systemu, o którym mowa wyżej.”. Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie z dnia 7 lutego 2014 roku (znak: RIO-NB.AT-073-2/2014) oraz piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 roku (znak: RIO-NR-r/242/4/2014).
RIO w Poznaniu co prawda nie zajęło dotychczas stanowiska w przedmiotowej sprawie, jednakże we wcześniejszych pismach wyraźnie opowiadało się na rzecz tezy, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi „nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy).” (uchwała Nr SO 0954/33/3/Ka/2014 z dnia 10 kwietnia 2014 roku oraz uchwała Nr SO – 0954/52/1/Ka/2014 z dnia 25 kwietnia 2014 roku).
Mając na względzie całość regulacji zawartej w u.c.p.g., mającej charakter szczególny względem przepisów u.f.p., należy przychylić się do drugiego spośród prezentowanych powyżej stanowisk. Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają być przeznaczone wyłącznie na ściśle określone cele, przy czym ustawodawca nie określa w tym zakresie żadnych ograniczeń czasowych. Wydatkowanie tych środków na realizację innych zadań oznaczałoby, iż stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została błędnie skalkulowana (zbyt wysoko) co może rzutować na ocenę jej legalności. Jednocześnie koncepcja prezentowana przez RIO w Gdańsku i RIO Kielcach znacząco utrudniałaby kumulację środków przeznaczanych m.in. na tworzenie Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. W szeregu gmin podejmowane są obecnie prace projektowo-koncepcyjne, których późniejsza realizacja możliwa będzie dzięki środkom zebranym na przestrzeni ostatnich kilkunastu miesięcy z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Rozbieżności w interpretacjach dotyczących stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nakazują zachować szczególną ostrożność i staranność w podejmowaniu jakichkolwiek rozstrzygnięć prawodawczych w gminach. Każda decyzja w tym zakresie powinna być poprzedzona gruntowną analizą ekonomiczną, ale także prawną.
Na temat stawek opłat za gospodarowanie odpadami pisaliśmy także w artykułach:
- z dnia 10 grudnia 2013 r., pt. "Sądy administracyjne mogą kontrolować wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi";
- z dnia 4 kwietnia 2014 r., pt. "Prawidłowa kalkulacja tzw. „opłaty śmieciowej” przez gminy".
_________________________________________________________________________
Jeśli interesuje Cię ta tematyka i potrzebujesz wsparcia merytorycznego, ODWIEDŹ STRONĘ:
Maciej Kiełbus