Prawo Dla Samorządu

Czy opinia związku zawodowego w procesie likwidacji szkoły jest wiążąca dla rady gminy?

W sierpniu 2008 r. Rada Miejska podjęła dwie uchwały w sprawie likwidacji szkół podstawowych na podstawie przepisu art. 59 ustawy o systemie oświaty (stanowiącym o procedurze likwidacyjnej szkoły publicznej).

Skargi na powyższe uchwały w czerwcu 2013 r. złożył Wojewoda Warmińsko-Mazurski wnosząc o stwierdzenie ich nieważności w całości. Wojewoda zarzucił Radzie Miejskiej, iż w toku podejmowania uchwał, udział związków zawodowych w procesie likwidacji szkół podstawowych, wynikający z art. 19 ustawy o związkach zawodowych (stanowiącym o uprawnieniach związków zawodowych do opiniowania projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami tych związków), był nieprawidłowy. Nieprawidłowość ta miała polegać na niepoinformowaniu związków zawodowych na piśmie o nieuwzględnieniu ich stanowiska, a tym samym na pozbawieniu możliwości obrony swojego stanowiska na posiedzeniu Rady Miejskiej.

Wojewoda podkreślił, że co prawda Przewodniczący Rady Miejskiej prawidłowo powiadomił związki zawodowe, iż Rada Miejska podjęła uchwały o zamiarze likwidacji szkół podstawowych, jednakże po negatywnym zaopiniowaniu przez związki tych likwidacji, Rada nie przesłała do nich, przed podjęciem stosownych uchwał już w sprawie likwidacji, pisma z informacją o odrzucenia ich negatywnych stanowisk.

Wyrokami z dnia 19 września 2013 r. (sygn. II SA/Ol 660/13 oraz II SA/Ol 661/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego.

Zdaniem Sądu I instancji, mimo że pisemne stanowisko Rady Miejskiej odnośnie odrzucenia stanowisk związków zawodowych zostało do nich skierowane już po podjęciu uchwał o likwidacji szkół, lecz uchybienie to nie jest na tyle istotne, aby skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonych przez Wojewodę uchwał. WSA w Olsztynie podkreślił przy tym, że opinie związków zawodowych nie są wiążące dla Rady Miejskiej, a tryb przewidziany w ustawie o związkach zawodowych służy jedynie wyrażeniu opinii i możliwości jej przedstawienia Radzie. W związku z tym w tym zakresie nie zostały naruszone uprawnienia związków zawodowych, tym bardziej, że ich przedstawiciele byli obecni na obradach Rady Miejskiej, podczas których podejmowane były skarżone uchwały (co wynika z protokołu tej sesji) i mieli możliwość przedstawienia opinii związków. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, nie można przyjąć, że procedura uzgadniania zaskarżonych aktów ze związkami zawodowymi została naruszona, a naruszenie to ma istotny charakter.

Na powyższe wyroki Wojewoda Warmińsko-Mazurski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne, które wyrokami z dnia 4 marca 2013 r. (sygn. I OSK 2937/13 oraz I OSK 2938/13) zostały oddalone.

NSA w uzasadnieniu do swoich wyroków wskazał, że przepis art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych (wskazujący sytuację, gdy opinia związków zawodowych nie zostaje uwzględniona) zawiera dwie normy:

1) pierwsza – stanowiąca, że w razie odrzucenia stanowiska związku, właściwy organ informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska;

2) druga – stwierdzająca, że w razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że jedynym obowiązkiem dla Rady Miejskiej jest obowiązek pisemnego poinformowania związku o nieuwzględnieniu jego opinii i podania mu uzasadnienia, który konkretyzuje się w razie odrzucenia stanowiska związku, co w przypadku organu kolegialnego, jakim jest rada, ma miejsce ostatecznie poprzez podjęcie uchwały w opiniowanej kwestii. Sąd II instancji wskazał również, że dopuszczalna jest również interpretacja tego przepisu w ten sposób, że organ samorządu terytorialnego informuje związek o nieuwzględnieniu stanowiska zajętego w opinii już po podjęciu uchwały w opiniowanej kwestii.

Ponadto, zdaniem NSA, uprawnienie do zajęcia przez związek zawodowy opinii na posiedzeniu właściwej komisji rady gminy nie jest uzależnione od uprzedniego poinformowania związku o odrzuceniu jego stanowiska, zwłaszcza że w przypadku uchwał rady gminy o kształcie przyjętych przez nią rozwiązań ostatecznie decyduje sama rada. Nie jest zatem naruszeniem normy z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych przyjęcie, że organ samorządu terytorialnego dochował rygorów opiniowania projektu uchwały i wyczerpał przewidziany tą ustawą tryb, informując związek zawodowy, który w terminie złożył swoją negatywną opinię, o fakcie podjęcia uchwały nieuwzględniającej sprzeciwu związku w sprawie likwidacji szkoły, po jej podjęciu.

Sąd II instancji nie zgodził się również z zarzutem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, że pominięcie przez Radę Miejską opinii związków zawodowych jest rażącym naruszeniem zasady opiniowania przez związki zawodowe projektów aktów. NSA zwrócił uwagę, że negatywne opinie związków zawodowych nie zawierały żadnych konkretnych argumentów, a sprowadzały się wyłącznie do wyrażenia braku akceptacji dla zamiaru likwidacji szkół. Konsekwencją tego jest fakt, iż nie można zatem twierdzić, że brak pisemnego zawiadomienia o odrzuceniu stanowisk związków przed podjęciem skarżonych przez Wojewodę uchwał pozbawił związki możliwości przedstawienia dalszych argumentów. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego istotne jest to, iż możliwość wyrażenia opinii przez związki jest ograniczona w czasie i realizując swoje uprawnienie organy związków zawodowych powinny dołożyć staranności już na etapie zgłaszania opinii, czego zaniechały.

Nie można ponadto mówić o pozbawieniu związków zawodowych możliwości przedstawienia sprawy na forum komisji w przypadku, gdy brak było w ogóle posiedzenia komisji Rady Miejskiej w tym zakresie. Natomiast w pisemnym zawiadomieniu podano motywy podjęcia uchwały.

W związku z powyższym NSA stwierdził, że skutki zaniechania powiadomienia związku na piśmie o podtrzymywaniu zamiaru likwidacji szkoły nie niweczą ustawowej zasady opiniowania projektów uchwał.

Likwidacja szkoły a opinia związku zawodowego