09.05.2014


Zarząd związku międzygminnego jako organ podatkowy

KATEGORIA: Praktyka

Zarząd związku międzygminnego może być organem podatkowym w postępowaniach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi

Ustawodawca dostrzegając zalety realizacji zadań publicznych w formie związku międzygminnego postanowił zachęcić gminy do współpracy wprowadzając do znowelizowanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) kilka przepisów, które miały rozwiać ewentualne wątpliwości interpretacyjne związane z kompetencjami organów związku. Jednym z tych przepisów jest art. 3 ust. 2a  u.c.p.g. stanowiący, iż w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w art. 3 ust. 2 tejże ustawy, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Przepis ten stanowi swoiste „doprecyzowanie” (uznawane przez niektórych za zbędne, podobnie jak pozostałe przepisy dotyczące związków międzygminnych zawarte w u.c.p.g.) przepisów zawartych przede wszystkim w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 u.s.g. prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku.

Pomimo dwukrotnego określenia przez ustawodawcę skutków przekazania przez gminy na rzecz związku realizacji zadań publicznych kwestia ta w praktyce nadal budzi szereg zaskakujących wątpliwości. Niektóre organy wskazują wręcz na brak właściwości zarządu związku w tego typu sprawach. Argumentem przemawiającym na rzecz tej interpretacji na być rzekomo art. 6q u.c.p.g. stanowiący, iż w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. W ocenie tych organów brak jest przepisu pozwalającego na przeniesienie kompetencji orzeczniczych w tym zakresie, analogicznego jak ma to miejsce w przypadku kompetencji organu egzekucyjnego (por. art. 6r ust. 1b u.c.p.g.). Jednocześnie wskazuje się, iż w ustawie Ordynacja podatkowa wśród organów podatkowych nie wymienia się organów związku.

Interpretacja w tym zakresie zdaje się być wynikiem błędnego rozumienia istoty związku międzygminnego i wynikających z niej konsekwencji. Wszystkie obecnie działające związki międzygminne (bez względu na przedmiot swojej działalności) stanowią, dobrowolną i konsensualną formę współdziałania jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego mającą na celu wspólne wykonywanie zadań publicznych przez odrębny względem nich podmiot prawa publicznego i prywatnego. Wśród cech charakterystycznych związków wskazuje się przede wszystkim subsydiarność oznaczającą, iż związek międzygminny realizuje określone w statucie zadania publiczne zamiast (!) gmin członkowskich. Oznacza to, iż z chwilą ogłoszenia statutu związku w wojewódzkim dzienniku urzędowym określone w nim zadania publiczne stają się zadaniami związku, przestając być z tą chwilą zadaniami poszczególnych gmin członkowskich.

Z powyższego wynika kolejna cecha związku międzygminnego, którą jest domniemanie kompetencji w zakresie realizowanych przez związek zadań. Organy związku międzygminnego z mocy prawa uzyskują bowiem kompetencje do podejmowania czynności faktycznych i prawnych niezbędnych do zrealizowania określonych w statucie zadań publicznych. Ustawodawca wskazuje bowiem wprost, iż „prawa i obowiązki gmin (…) przechodzą na związek” (art. 64 ust. 3 u.s.g.), wskutek czego „prawa i obowiązki organów gminy (…) wykonują właściwe organy tego związku” (art. 3 ust. 2a u.c.p.g.). Analogiczne rozwiązanie zostało przyjęte w art. 65 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, z tym że w przypadku związków powiatowych ustawodawca „dopowiada”, iż są one tworzone „w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej”. Przepis ten potwierdza, iż wydawanie decyzji administracyjnych mieści się w zakresie wykonywania zadań publicznych, o którym mowa także na gruncie u.s.g. Powyższa konstrukcja przepisów wskazuje, iż prawa i obowiązki mają charakter służebny względem określonych w statucie zadań publicznych służąc ich realizacji. Skoro zatem związek międzygminny realizować ma określone przez gminy zadania publiczne musi być wyposażony w określone prawa i obowiązki służące ich realizacji. Odmienna teza prowadziłaby do wniosków wewnętrznie sprzecznych, bowiem związek będąc zobligowanym do realizacji określonych zadań publicznych nie mógłby ich realizować za pośrednictwem swoich organów, które nie posiadałyby w tym zakresie kompetencji. W konsekwencji w wyniku utworzenia związku międzygminnego (bądź przystąpienia do niego nowej gminy) dochodzi do następstwa prawnego o charakterze funkcjonalnym pomiędzy organami gminy a organami związku. Związek staje się sukcesorem praw i obowiązków poszczególnych gmin związanych z realizacją statutowo określonych zadań. Jednocześnie sukcesja ustrojowa ma wymiar procesowy, gdyż powoduje przejście na organy związku uprawnień do prowadzenia postępowania organu dotychczas właściwego (por. . G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym [w:] J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Wolters Kluwer 2007, s. 278).

W konsekwencji w przypadku przekazania na rzecz związku całości nowych zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi określonych w znowelizowanej u.c.p.g. ilekroć mowa jest w ustawie o wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) należy przez to rozumieć zarząd związku, zaś ilekroć stanowi ona o radzie gminy należy przez to rozumieć zgromadzenie związku.

Powyższej tezie nie przeczy powoływany przez organy odwoławcze art. 6q u.c.p.g. określający właściwość rzeczową organów podatkowych w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy Ordynacji podatkowej właściwość rzeczowa organów podatkowych ustala się według przepisów określających zakres ich działania. Podobne rozwiązanie przewiduje art. 20 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W przypadku każdej kategorii spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej niezbędnym jest zatem określenie przez ustawodawcę organów rzeczowo właściwych. Organem wskazanym w przepisach materialnoprawnych co do zasady (wyjątkiem mogą być przepisy dotyczące obligatoryjnych związków gmin) nigdy nie będzie organ związku międzygminnego.

W przedmiotowym aspekcie kluczowe znaczenie ma zatem statut związku, będący aktem prawa miejscowego, w którym określone zostają zadania przenoszone prze gminy członkowskie na rzecz związku. To przez ich pryzmat określane będą kompetencje organów związku, które w wielu statutach związków zostały określone wprost. Statut będąc aktem prawa miejscowego wiąże nie tylko organy związku czy organy gmin członkowskich, ale także organy odwoławcze. Wszystkie organy władzy publicznej zobowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach przepisów prawa nie mogąc odstąpić od  stosowania jakiegokolwiek przepisu zawartego w akcie powszechnie obowiązującym. Mając wątpliwość co do legalności aktu prawa miejscowego organy administracji publicznej winny wystąpić do podmiotu legitymowanego do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym, zmierzającego do kontroli jego legalności. W takiej sytuacji należałoby przy tym rozważyć ewentualne zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego.

Powyższej interpretacji nie sprzeciwia się także Ordynacja podatkowa. Co prawda nie wymienia ona wprost zarządu związku jako organu podatkowego, nie można jednakże wywodzić z tego wniosku o niedopuszczalności przyznania mu takiego statusu. Należy bowiem pamiętać, iż to przepisy ustrojowe wyznaczają kto (jaki organ, jak zbudowany i na jakich zasadach funkcjonujący) posiada kompetencję do realizowania zadań określonych przepisami prawa materialnego, w procedurze wynikającej z przepisów prawa procesowego.

Powyższa interpretacja dotycząca kompetencji orzeczniczych zarządu związku międzygminnego była wielokrotnie wyrażana w stanowiskach Ministerstwa Środowiska czy Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Znajduje ona także akceptację w piśmiennictwie i orzecznictwie. Przykładowo przywołać można orzeczenia WSA w Olsztynie (sygn. I SA/Ol 760/13, I SA/Ol 18/14), w których Sąd weryfikując prawidłowość decyzji administracyjnych nie zakwestionował właściwości rzeczowej zarządu związku.

POWYŻSZY TEKST JEST SKRÓCONĄ WERSJĄ ARTYKUŁU „KOMPETENCJE ZARZĄDU ZWIĄZKU MIĘDZYGMINNEGO W ODPADACH” OPUBLIKOWANEGO W PIŚMIE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO „WSPÓLNOTA” NR 8 z 2014 r.

---------------------------------------------------------------------------------------------------

Jeśli interesuje Cię ta tematyka i potrzebujesz wsparcia merytorycznego, ODWIEDŹ STRONĘ:



Autor:
Maciej Kiełbus

Partner, prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego


TAGI: Ustawa śmieciowa, Gospodarka odpadami, Związki międzygminne, Gospodarka komunalna, Zarząd,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu