Prawo Dla Samorządu

Naczelny Sąd Administracyjny w sześciu swoich wyrokach odniósł się do możliwości tworzenia sołectw na terenie miast.

W artykule z dnia 26 września 2013 r. „Sołectwa możliwe również w miastach” przedstawiliśmy sześć wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2013 r. (sygn. II SA/Po 681/13, II SA/Po 682/13, II SA/Po 683/13, II SA/Po 684/13, II SA/Po 685/13, II SA/Po 686/13) uchylających rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej tworzące sołectwa.

Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego oraz wyroki WSA w Poznaniu

Wojewoda w rozstrzygnięciach nadzorczych stwierdził, że nie ma prawnych możliwości utworzenia sołectw na terenach gmin miejskich. Taka możliwość występuje wyłącznie w przypadku gmin wiejskich, a dla gmin miejskich przeznaczone jest tworzenie innych jednostek pomocniczych, takich jak dzielnice i osiedla.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody stwierdził, że sołectwa mogą być tworzone wyłącznie na obszarach o charakterze wiejskim (czyli przestrzennie wyodrębnionych obszarach zabudowy zwartej lub rozproszonej o istniejących funkcjach rolniczych). Bez znaczenia jest fakt, czy obszary te znajdują się w granicach administracyjnych miasta, czy też poza tymi granicami.

Na powyższe wyroki skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Wielkopolski.

Rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego

Sześcioma wyrokami z dnia 4 lutego 2014 r. (sygn. II OSK 2910/13, II OSK 2911/13, II OSK 2912/13, II OSK 2913/13, II OSK 2914/13, II OSK 2915/13) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Wojewody Wielkopolskiego.

W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że ustawa o samorządzie terytorialnym (obecnie: ustawa o samorządzie gminnym) przewidywała możliwość tworzenia sołectw tylko na terenach wielskich do 1995 r. Obecnie takiego przepisu nie ma i brak ograniczeń w tym przedmiocie sprawia, że sołectwa bywają jednostkami pomocniczymi także w miastach. Zakaz tworzenia sołectw w miastach został zniesiony z uwagi na to, że coraz częściej dochodzi do przesuwania granic miast i „wchłaniania” terenów o charakterze wiejskim lub "byłym" wiejskim a obecnie podmiejskim, na którym istnieją sołectwa.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że gmina ma swobodę w powoływaniu (i nazywaniu) jednostek pomocniczych na swoim terenie. Jednakże swoboda ta nie jest nieograniczona i nie oznacza całkowitej dowolności gminy w tym zakresie. Ograniczenia te wynikają z przepisów prawa (np. m.st. Warszawa, gminy uzdrowiskowe, mienie sołeckie), czy też wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym określających organizację jednostek pomocniczych oraz z przepisów innych ustaw.

NSA rozpoznając sprawę wskazał na szereg wątpliwości związanych z interpretacją przepisu art. 5 i art. 35 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczących tworzenia, organizacji i działania jednostek pomocniczych na terenie gminy. W przypadku wątpliwości interpretacyjnych należy w ocenie Sądu sięgnąć, poza wykładnią językową, która ma pierwszeństwo przed innymi wykładniami, także do innych metod wykładni, w tym do wykładni autentycznej, celowościowej (funkcjonalnej), systemowej w wąskim (w ramach ustawy o samorządzie gminnym) i szerokim rozumieniu (uwzględniającym inne regulacje prawne) oraz historycznej. Przy czym, co wyraźnie podkreślił Sąd II instancji, podstawowym założeniem w procesie wykładni pozostaje racjonalność ustawodawcy.

Jak wskazał NSA, nie można pojęciom o tradycyjnie i językowo ukształtowanej treści, wbrew intencjom ustawodawcy, nadawać innego znaczenia tylko dlatego, że pozwala to na „obejście” ustawy o funduszu sołeckim, adresowanej jedynie do sołectw i środowisk wiejskich a nie do wszystkich jednostek pomocniczych. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w określonych sytuacjach możliwe jest utworzenie (istnienie) sołectwa w mieście, jednakże możliwość ta musi być rozważana w granicach i na podstawie prawa, a zatem że dopuszczalne jest ich tworzenie jedynie na terenach, którym można przypisać cechy obszarów wiejskich. Taka konkluzja wynika zarówno z wykładni językowej, jak i celowościowej (funkcjonalnej), systemowej, historycznej. Tym samym w określonych sytuacjach możliwe jest utworzenie (istnienie) sołectwa w mieście, ale w granicach i na podstawie prawa.

Jak wskazał Sąd II instancji rolą sądu nie jest uzupełnianie braków postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę. Aby stwierdzić nieważność konkretnej uchwały tworzącej sołectwo w mieście Wojewoda powinien odnieść się do określonego stanu faktycznego i dopiero – wykazując m.in. na przykład, że uchwała tworzy konkretne sołectwo na terenie:

na którym wcześniej sołectwa nie było,
na którym nie występują uprawy rolne, nie prowadzi się usług rolniczych,
na którym nie występuje zabudowa letniskowa, nie rozwija się turystyka,
na którym występuje zwarta zabudowa miejska

stwierdzić jej nieważność.

Przedstawiona powyżej seria orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z pewnością na trwałe wpłynie na sposób interpretacji przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Być może zainspiruje także ustawodawcę do dokonania odpowiednich nowelizacji pozwalających na wyeliminowanie obecnie istniejących wątpliwości.

Sołectwa w miastach dopuszczalne, ale nie zawsze