27.01.2014
KATEGORIA: Wokanda
Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach porusza szereg kluczowych kwestii związanych z rewolucją śmieciową.
Listopadowy wyrok
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 roku (sygn. K 17/12) stwierdził niezgodność z Konstytucją RP części przepisów znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.]. Zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego wzbudziły:
1) Art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji.
2) Art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.
3) Art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny orzekł przy tym, iż art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ww. zakresach traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił Wniosków złożonych przez Radę Miasta Świdnik, grupę posłów PiS ora grupę posłów SLD, stwierdzając, iż:
1) Art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g. są zgodne z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2) Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c u.c.p.g. są zgodne z art. 2 Konstytucji.
3) Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są zgodne z art. 2 Konstytucji.
4) Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. są zgodne z art. 2 Konstytucji.
5) Art. 6k ust. 3 i art. 6j ust. 2a ustawy powołanej w punkcie 1, są zgodne z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.
6) Art. 6l ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.
Uzasadnienie wyroku
Ustne uzasadnienie wyroku, podobnie jak komunikat prasowy Biura Trybunału Konstytucyjnego, tylko w niewielkim stopniu wyjaśniły motywy wydanego rozstrzygnięcia. Stąd na szczególną uwagę zasługuje pisemne uzasadnienie wyroku opublikowane w ostatnich dniach na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny, po rozpatrzeniu wniosków połączonych do wspólnego rozpoznania, mając na względzie stanowiska Uczestników postępowania oraz przebieg rozprawy, stwierdził, że problem konstytucyjny w przedmiotowej sprawie sprowadza się do udzielania odpowiedzi na sześć pytań dających się pogrupować w trzy kategorie:
3) Ustalanie opłat za gospodarowanie odpadami:
Obowiązkowe przetargi w gminach
Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepisy u.c.p.g. nakładające na gminy obowiązek organizacji przetargów na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych (art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g.) są zgodne z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Przepisy te są bowiem na tyle jednoznaczne, iż można z nich odtworzyć normę wyznaczającą gminom obowiązek zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych oraz normę zakazującą powierzenie przez gminy odbioru odpadów komunalnych własnym jednostkom organizacyjnym poza przetargiem. Co więcej Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż zakaz ten dotyczy zarówno spółek komunalnych (o których wprost stanowi art. 6e u.c.p.g.), jak i zakładów budżetowych (o których art. 6d ust. 1 oraz art. 6e u.c.p.g. nie stanowią). W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wykluczył możliwość powierzenia przez odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych zakładowi budżetowemu.
Argumentując swoje stanowisko Trybunał Konstytucyjny odwołał się do materiałów z procesu legislacyjnego, z których wynika, iż intencją autorów nowelizacji u.c.p.g. było objęcie jej zakresem także zakładów budżetowych (podkreślić należy, iż intencja ta nie została zwerbalizowana zarówno w nowelizacji z 2011 roku, jak i nowelizacji z 2013 roku). Trybunał przywołał także późniejsze stanowiska Ministerstwa Środowiska konsekwentnie podtrzymujące przedmiotową tezę (lub bardziej wyjaśniające niewyartykułowane intencje projektodawców). W uzasadnieniu wyroku wskazano przy tym, iż odmienna interpretacja (pozbawiona w jego ocenie podstaw w u.c.p.g.) prowadziłaby do obejścia ustawy. Trybunał wskazał także na różnice pomiędzy art. 3a u.c.p.g. (tryb realizacji zadania polegającego na zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych) a art. 6d i art. 6e u.c.p.g. (tryb realizacji zadań dotyczących odbioru odpadów) podkreślając, iż w pierwszym przypadku ustawodawca przewidział samodzielną realizację zadania przez gminy, w drugim zaś takiej możliwości nie wprowadził.
Trybunał nie podzielił przy tym argumentów wnioskodawców, którzy możliwość odbioru odpadów komunalnych przez zakłady budżetowe wywodzili z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nakazującego gminom tworzyć warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniać wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych. Zdaniem Trybunału przepis ten mając charakter ogólny podlega ograniczeniom wynikającym z przepisu szczególnego, jakim w tym przypadku jest art. 6d i art. 6e u.c.p.g.
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż powyższe zasady stanowią ograniczenie swobody gminy w zakresie wykonywania zadania własnego, mając charakter szczególny względem przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Ograniczenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie zdaniem Trybunału uzasadnione ochroną społecznej gospodarki rynkowej i wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP), ochroną uzasadnionych konstytucyjnie oczekiwań prywatnych podmiotów prowadzących dotychczas działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych (art. 2 Konstytucji RP) oraz ochroną środowiska (art. 5 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny przyjął bowiem, iż zakwestionowane przepisy chronią interesy przedsiębiorców obecnie działających na rynku odbioru odpadów, zapewniając inną niż dotychczas, ale jednak konkurencję. Jednocześnie nie wykluczają z tego rynku jednostek organizacyjnych gminy, które mogą startować w organizowanych przez gminę przetargach (o ile posiadają osobowość prawną) bądź realizować inne zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wynikające z u.c.p.g. ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie mają przy tym charakteru nadmiernego względem innych wartości chronionych konstytucyjnie. W uzasadnieniu wyroku wskazano w tym zakresie na szereg decyzji, które gminy mogą samodzielnie podejmować kreując gminne systemy gospodarki odpadami komunalnymi (np. przejęcie obowiązku od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, prowadzenie PSZOKów itd.). Decyzje w tym zakresie, stanowiąc przejaw samodzielności, pozwalają tak skonstruować system, aby umożliwić funkcjonowanie w nim podmiotów komunalnych, jednakże z pewnymi ograniczeniami.
Pojęcie właściciela nieruchomości
O ile w przypadku przepisów dotyczących przetargów na odbiór odpadów komunalnych Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku niekorzystny dla gmin, o tyle w przypadku przepisów określających pojęcie właścicieli nieruchomości stanowisko Trybunału powinno spotkać się z pełną aprobatą środowisk samorządowych. Trybunał przyjął bowiem, iż obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na określenie podmiotów zobowiązanych do realizacji obowiązków wynikających z u.c.p.g., i to zarówno w przypadku zabudowy jedno jak i wielorodzinnej. W ocenie Trybunału art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż w wypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, obowiązek ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż odesłanie do ustawy o własności lokali oznacza, że nałożone na właścicieli obowiązki, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 u.c.p.g., w zależności od stanu faktycznego i prawnego, są wykonywane: po pierwsze – przez osobę fizyczną albo prawną, której właściciele lokali w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 1 in principio ustawy o własności lokali); po drugie – przez osobę fizyczną albo prawną, której właściciele lokali w umowie zawartej w formie aktu notarialnego po ustanowieniu odrębnej własności lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 1 in fine ustawy o własności lokali); po trzecie – przez właścicieli samodzielnie (art. 19 – 20 ustawy o własności lokali). Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do spółdzielni mieszkaniowych wskazując jednoznacznie, iż to na nich spoczywają obowiązki wynikające z u.c.p.g.
Odnosząc się do zagadnienia wielości „właścicieli” w rozumieniu u.c.p.g. Trybunał uchylił się od jednoznacznego stanowiska wskazując, iż na podstawie przepisów u.c.p.g. oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe, oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Ustalenia tego rodzaju wykraczają jednak poza kognicję Trybunału Konstytucyjnego i należą w szczególności do jednostek, organów administracji publicznej oraz właściwych sądów.
Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego powinno ostatecznie rozwiać wątpliwości wyrażane w niektórych gminach przez przedstawicieli wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych w zakresie realizacji obowiązków wynikających z u.c.g.
Ustalanie opłat za gospodarowanie odpadami
Najwięcej zastrzeżeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczyło przepisów stanowiących podstawę określania przez gminy elementów stosunku daninowego związanego z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zarówno w przypadku zwolnień przedmiotowych, jak i dopłat, Trybunał stwierdził, iż prawodawca, upoważniając do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego zwolnień przedmiotowych, ani w przepisie upoważniającym, ani w innym przepisie ustawy nie określił zasad, na jakich te zwolnienia mają być wprowadzone przez radę gminy. Zawarte w art. 6k ust. 4 in principio ustawy o utrzymaniu czystości odesłanie do art. 6j ust. 1 i 2 tejże ustawy nie pozwala na precyzyjną rekonstrukcję tychże zasad. Radom gmin pozostawiono tym samym – niedopuszczalną w świetle art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji – pełną swobodę określania nie tylko podmiotów zwolnionych, ale też przedmiotu zwolnienia i jego zakresu. Podobny pogląd został wyrażony w kontekście dopłat.
Trybunał Konstytucyjny zakwestionował także przepisy u.c.p.g. w zakresie w jakim nie przewidują maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Trybunał wskazał, iż stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie – art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłaty. Zakwestionowane przepisy pozostawiają jednostki w niepewności granic, w jakich kompetencja organu gminy może być realizowana.
Trybunał wskazał przy tym, iż normy konstytucyjne nie wymagają w każdym wypadku kwotowego określenia opłaty w ustawie. Należy bowiem uwzględnić rozróżnienie między daninami publicznymi o charakterze podatkowym i niepodatkowym. W uzasadnieniu podkreślono, iż prawodawca określa zazwyczaj w ustawie maksymalną kwotę lokalnego podatku lub opłaty i formułuje zarazem odpowiednie upoważnienie dla właściwego organu do każdorazowego określania i modyfikowania ustawowej kwoty maksymalnej w relacji do różnych czynników faktycznych (zob. przepisy o podatkach i opłatach lokalnych). Ponadto w zależności od przedmiotu regulacji oraz stopnia jej ingerencji w prawa jednostki prawodawca różnicuje zazwyczaj zakres przedmiotowy gminnej regulacji. Wysokość podatków i opłat może być ustalana na podstawie ustawowych kwot, widełek lub algorytmów odsyłających do zdarzeń prawnie relewantnych i danych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny.
Podsumowanie
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 roku (sygn. K 17/12), pomimo dyskusyjnego charakteru, ma niewątpliwie istotne znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi. Z jednej strony wywiera on bezpośredni skutek w postaci utraty mocy obowiązującej części przepisów u.c.p.g. (odroczonej o 18 miesięcy), co z pewnością wpłynie na działania ustawodawcy. Z drugiej zaś strony wykładnia przedstawiona w uzasadnieniu orzeczenia, pomimo niewiążącego charakteru, wykorzystywana będzie przez szereg podmiotów stosujących przepisy u.c.p.g. Z całą pewnością, z uwagi na autorytet Trybunału Konstytucyjnego, odwoływać się do niej będą organy nadzoru i sądy administracyjne. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wcześniej czy później stanie się także przedmiotem głębszych analiz ze strony przedstawicieli doktryny.
Na temat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 roku (sygn. K 17/12) czytaj także:
1) artykuł z dnia 29 listopada 2013 r.: „Trybunał Konstytucyjny zakwestionował część ustawy śmieciowej”,
2) artykuł z dnia 7 listopada 2013 r.: „Rewolucja śmieciowa przed Trybunałem Konstytucyjnym”.
Jeśli interesuje Cię ta tematyka i potrzebujesz wsparcia merytorycznego, czytaj dalej.
Maciej Kiełbus Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego
TAGI: Ustawa śmieciowa, Gospodarka odpadami, Wyrok TK,