Prawo Dla Samorządu

Możliwość uczestnictwa gmin w stowarzyszeniach innych niż stowarzyszenia samorządowe od wielu lat budzi kontrowersje prawne.

Spór o uczestnictwo gmin w stowarzyszeniach w praktyce samorządowej

Rokrocznie obserwujemy mniej lub bardziej zaawansowane próby podjęcia współpracy środowisk samorządowych ze stowarzyszeniami obywatelskimi poprzez przystąpienie strony publicznej do organizacji społecznych w charakterze ich członka. Inicjatywy te kończą się zazwyczaj fiaskiem już na etapie koncepcyjnym, ponieważ praktyka nadzorcza pokazuje, że próby instytucjonalizacji współpracy w tej formule są konsekwentnie kwestionowane przez aparat urzędniczy wojewodów. Spośród zastopowanych inicjatyw podejmowanych w ubiegłym roku, przykładowo można wskazać na dwie inicjatywy: pierwsza dotycząca przystąpienia Gminy Darłowo do stowarzyszenia „Darłowskie Centrum Wolontariatu” z siedzibą w Darłowie, druga przystąpienia Gminy Witnica do Związku Pracodawców Branży Fotowotalicznej. Uchwały o przystąpieniu do stowarzyszeń obywatelskich w obu przypadkach zostały uznane przez wojewodów za naruszające prawo w sposób istotny, a w konsekwencji uznane za nieważne¹. Te i inne przykłady z praktyki samorządowej pokazują, że problem uczestnictwa gmin w stowarzyszeniach obywatelskich nie traci na swej aktualności. W konsekwencji, należy postawić pytanie o podstawy negowania uczestnictwa gmin w stowarzyszeniach powszechnych.

Prawo zrzeszania się jednostek samorządowych w przepisach prawa

Prawo zrzeszania się jest niewątpliwie jednym z podstawowych praw każdego człowieka realizującym zasadę społeczeństwa obywatelskiego. Zgodnie z art. 172 ust. 1 Konstytucji RP prawo zrzeszania się jest również prawem przynależnym jednostkom samorządu terytorialnego. Przyznanie samorządom prawa do zrzeszania się wpisuje się w zasadę samodzielności samorządu, która obejmuje m.in. swobodę decyzji o podjęciu współpracy przez samorząd dla realizacji zadań publicznych. Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z prawa zrzeszania się określają przepisy ustawowe. W rzeczywistości legislacyjnej występuje szereg aktów prawnych dotyczących różnych form zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego. Najważniejsze spośród nich to ustawy ustrojowe (tj. ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o samorządzie województwa) określające zasady i tryb przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do stowarzyszeń samorządowych oraz związków samorządowych, a także ustawa o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, niemniej jednak nie wyczerpują one omawianej tu problematyki.

Źródło kontrowersji wokół uczestnictwa gmin w stowarzyszeniach obywatelskich

Spór o uczestnictwo gmin w stowarzyszeniach innych niż stowarzyszenia samorządowe wynika z budzącej wątpliwości interpretacyjne relacji przepisów dwóch ustaw: ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (dalej: u.p.s.).

Zgodnie z art. 84 ust. 1 u.s.g. gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami, w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów. Stosownie do ust. 3 zacytowanego przepisu do stowarzyszeń gmin stosuje się odpowiednio przepisy u.p.s. Wśród szeregu przepisów tejże ustawy, znajduje się przepis art. 10 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym osoba prawna (a zatem także gmina, jak również powiat, czy województwo) może być jedynie członkiem wspierającym stowarzyszenia.

Niewątpliwie, art. 10 ust. 3 u.p.s. nie znajduje bezpośredniego zastosowania do stowarzyszeń samorządowych tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, w których poszczególne jednostki, jako osoby prawne, mogą być członkami zwykłymi utworzonego stowarzyszenia. Art. 84 ust. 1 u.s.g. przyznaje bowiem gminom wprost prawo tworzenia stowarzyszeń samorządowych, a także pełne prawo przystępowania do stowarzyszeń samorządowych (tzn. przystępowania do takich stowarzyszeń w charakterze członka zwykłego).

Na kanwie relacji art. 84 ust. 1 u.s.g. i art. 10 ust. 3 u.p.s. powstaje jednak pytanie innego rodzaju, na które odpowiedź nie jest już taka jednoznaczna, a mianowicie pytanie o to, czy przepisy o uczestnictwie gmin w stowarzyszeniach samorządowych wyłączają prawo gmin (jako osób prawnych) do uczestnictwa wspierającego w stowarzyszeniach obywatelskich, zgodnie z art. 10 ust. 3 u.p.s. Innymi słowy, czy gminy mają prawo uczestniczyć w stowarzyszeniach powszechnych na zasadach ogólnych, czy też mają prawo uczestnictwa wyłącznie w stowarzyszeniach samorządowych. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie stanowi clue sporu o możliwość uczestnictwa gmin w stowarzyszeniach obywatelskich.

Interpretacja organów nadzorczych i sądów administracyjnych

Organy nadzorcze i sądy administracyjne podejmując próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy prawo tworzenia i przystępowania gmin do stowarzyszeń samorządowych, o którym mowa w art. 84 ust. 1 u.s.g., wyłącza, jako lex specialis, możliwość uczestnictwa gmin w innych stowarzyszeniach na zasadach wyznaczonych art. 10 ust. 3 u.p.s., opowiadają się za interpretacją odmawiającą gminom prawa do przestępowania do stowarzyszeń obywatelskich². Słowem przykładu, w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. WSA w Rzeszowie (sygn.. akt II SA/Rz 469/05) stwierdził, że możliwość zrzeszania się gmin ograniczona jest z woli ustawodawcy tylko do zrzeszania się z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Sąd Rzeszowski podkreślił, iż prawo zrzeszania się gminy uregulowane zostało w art. 172 Konstytucji RP w sposób szczególny i odmienny niż wskazane w ustawie Prawo o stowarzyszeniach, prawo obywateli do zrzeszania się, a regulacja zawarta w art. 84 ust. 1 u.s.g. jest regulacją wyczerpującą i w tym zakresie przepisy prawa o stowarzyszeniach nie znajdują zastosowania. Analiza przytoczonego orzeczenia, oraz innych orzeczeń zapadłych w podobnych sprawach, skłania do wniosku, że w ocenie sądów, gminy nie mogą uczestniczyć w stowarzyszeniach obywatelskich, wobec braku wyraźnej podstawy prawnej dla zawiązania tego rodzaju partnerstwa. Gmina to podmiot władzy publicznej i z tej przyczyny nie można do niej stosować reguły - co nie jest zakazane, jest dozwolone, a przeciwnie wobec gminy należy stosować regułę tylko takiego zachowania, które jest wyraźnie prawem dopuszczone³.

Równocześnie zauważyć trzeba, że sądy uznały prawo uczestnictwa gmin w stowarzyszeniach innych niż stowarzyszenia samorządowe wszędzie tam, gdzie przepisy szczególne wprost dopuszczają taką możliwość. Dotyczy to dwóch szczególnych przypadków stowarzyszeń, jakimi są Lokalne Grupy Działania⁴ oraz lokalne i regionalne organizacje turystyczne⁵.

Stanowisko doktryny prawa samorządowego

W praktyce rzadko spotykają się sytuacje, gdy interpretacja przepisów prawnych budzi tak skrajne rozbieżności interpretacyjne pomiędzy doktryną i judykaturą, jak to ma miejsce w przypadku omawianego sporu o uczestnictwo gmin w stowarzyszeniach obywatelskich. O ile sądy konsekwentnie odmawiają gminom prawa przystępowania do takich stowarzyszeń, o tyle przedstawiciele nauki prawa samorządowego jednoznacznie opowiadają się za możliwością uczestnictwa jednostek samorządu terytorialnego w stowarzyszeniach powszechnych w charakterze ich członka wspierającego. Prawo przystępowania do stowarzyszeń obywatelskich wywodzona jest przez doktrynę z braku wyraźnego normatywnego zakazu udziału jednostek samorządu terytorialnego, jako osób prawnych, w stowarzyszeniach powszechnych oraz z konstytucyjnej gwarancji zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego⁶. Analiza poglądów doktryny prowadzi do konstatacji, że o ile do uczestnictwa gmin w stowarzyszeniach samorządowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach, o tyle do uczestnictwa gmin w stowarzyszeniach powszechnych stosuje się wprost przepisy tejże ustawy, uwzględniając jedynie odpowiednio przepisy ustaw ustrojowych, w zakresie w jakim nakładają one na gminy obowiązek realizacji zadań publicznych. W konsekwencji, gmina może uczestniczyć w stowarzyszeniu obywatelskim, jeżeli przedmiotem jego działalności jest realizacja zadań publicznych mieszczących się we właściwości gminy.

Te same argumenty, a wynik różny

Paradoksem sporu o uczestnictwo gmin w stowarzyszeniach obywatelskich jest to, że obie strony przedmiotowego sporu formułują swoje stanowisko w oparciu o te same argumenty legislacyjne, jakimi są: konstytucyjna gwarancja zrzeszania się samorządów i brak wyraźnej regulacji o uczestnictwie gmin w stowarzyszeniach powszechnych, biegunowo odmiennie je jednak interpretując.

Nie sposób opowiedzieć się tutaj odpowiedzialnie za słusznością racji którejś ze stron sporu. Niewątpliwym jest jednak, że w środowisku samorządowym istnieje obecnie duża potrzeba silniejszej współpracy ze stowarzyszeniami obywatelskimi wobec coraz powszechniej wykorzystywanego modelu partnerskiego zarządzania publicznego tzw. modelu governance. W konsekwencji, dla rozwiania występujących w praktyce wątpliwości, należałoby dokonać stosownych zmian legislacyjnych w dotychczasowych uwarunkowaniach prawnych współpracy samorządów z podmiotami spoza sektora publicznego. Problematyka tego, czy wystarczającym rozwiązaniem byłoby wyraźne dopuszczanie uczestnictwa samorządów w stowarzyszeniach powszechnych, czy też określenie zasad przystępowania samorządów do takich stowarzyszeń wymaga już odrębnej refleksji ustawodawcy.

Przypisy:

¹ Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego Nr NK-I.4131.239.2013.AHor z dnia 23 października 2013 r. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 września 2013 r. NK-3.4131.499.2013.KD.

² Powołane w przypisie 1 rozstrzygnięcia nadzorcze, a także: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2638/03, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 469/05, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 266/08.

³ Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 524/05.

⁴ Lokalna grupa działania funkcjonuje na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173) jako stowarzyszenie, posiadające osobowość prawną. Członkiem zwyczajnym lokalnej grupy działania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem województw.

⁵ Zgodnie z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej (Dz. U. z 1999 r. Nr 62, poz. 689 ze zm.) członkami lokalnych i regionalnych organizacji turystycznych mogą być jednostki samorządu terytorialnego.

⁶ Zob. K. Bandarzewski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 500; J. Dominowska, Komentarz do art. 84 ustawy o samorządzie gminnym, R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, dostępny w SIP Legalis; M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, dostępny w SIP Legalis; Z. Godecki, Stowarzyszenia gmin, ST 1993, nr 1-2, s. 77 i n.; P. Suski, Stowarzyszenia w prawie polskim, Warszawa 2002, s. 181.

Czy gmina może być członkiem stowarzyszenia obywatelskiego?