Prawo Dla Samorządu

Projekt prezydencki zakłada wprowadzenie zmian dotyczących zasad udzielania absolutorium organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego.

W opinii autorów prezydenckiego projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw [dalej również: projekt ustawy samorządowej] rozwiązania dotyczące kontrolowania organów wykonawczych przez organy ustawodawcze wymagają wprowadzenia pewnych modyfikacji. Jak wskazują projektodawcy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych instytucja udzielania absolutorium budzi wiele wątpliwości co do zakresu oraz skuteczności przeprowadzanej kontroli. Przytoczony w projekcie prezydenckim wyrok WSA z dnia 6 października 2006 r, sygn. III SA/Wa 2504/06 jasno wskazuje, że jeśli organ do którego kompetencji należy udzielenie lub nieudzielenie absolutorium nie wykaże, oraz nie uzasadni, że w związku z niewykonaniem zadań określonych w uchwale budżetowej (np. gdy przekroczono zaplanowane wydatki przeznaczone na określone inwestycje) i nastąpiło to z winy organu wykonawczego, to organ kontrolny nie może podjąć kroków skutkujących nieudzieleniem absolutorium. W praktyce kontrola sprowadza się do oceny poprawności wykonania budżetu głównie w aspekcie formalnym. W konsekwencji nawet w przypadku zaistnienia istotnych uchybień w wykonaniu budżetu organ kontrolny może nie wyciągnąć konsekwencji w postaci odmowy udzielenia absolutorium.

W związku z powyższym w projekcie prezydenckim zaproponowano zmianę modelu absolutorium polegającą na przybliżeniu go do modelu funkcjonującego na kanwie prawa handlowego w odniesieniu do zarządów określonych spółek prawa handlowego. Zmiany polegać mają głównie na skupieniu się na kontroli poprawności wykonywanych zadań, a nie jak dotychczas na poprawności wykonania uchwały budżetowej. Przesunięciu mają ulec również kompetencje organów kontrolujących.

Nowy model kontroli wykonania budżetu w jst miałby składać się z dwóch etapów. Pierwszy etap polegałby na formalno-prawnej kontroli wykonania budżetu. Kontrola ta należałaby do kompetencji regionalnych izb rachunkowych. W przypadku negatywnej oceny, kolegium izby podejmowałoby uchwałę, która stanowiłaby podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania dotyczącego poniesienia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wobec organu wykonawczego. Odzwierciedleniem proponowanych zmian było by m.in. wprowadzenie dodatkowych zapisów w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodnie z projektem po art. 9a dodany miałby zostać artykuł 9b który zakłada, że Izby kontrolują pod względem legalności, w szczególności poprawności rachunkowej i formalnej roczne sprawozdania z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego i udzielają na tej podstawie absolutorium organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Zmiany zostałyby wprowadzone również w odniesieniu do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885) Artykuł 270a ust. 1 powyższej ustawy doprecyzowałby, że udzielenie lub nieudzielenie absolutorium danej jednostce samorządu terytorialnego musiałoby nastąpić do 15 czerwca roku następującego po roku sprawozdawczym. Ustęp 2 natomiast wskazywałby, że negatywna opinia regionalnej izby obrachunkowej o wykonaniu budżetu byłaby podejmowana w formie uchwały. Reasumując to na regionalnej izbie obrachunkowej ciążyłby obowiązek udzielenia lub nie udzielenia absolutorium.

Drugi etap kontroli wykonania budżetu w jst skupiłby się natomiast na dokonaniu oceny wykonania zadań organu wykonawczego przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego. Najprościej rzecz ujmując organ wykonawczy składałby do dnia 30 kwietnia następującego po roku sprawozdawczym sprawozdanie z realizacji zadań za miniony rok budżetowy. Następnie komisja rewizyjna oceniłaby powyższe sprawozdanie (wraz ze sprawozdaniem finansowym oraz sprawozdaniem z wykonania budżetu), a następnie do dnia 30 czerwca właściwy organ uchwałodawczo-kontrolny danej jednostki samorządu terytorialnego podejmowałby stosowną uchwałę w sprawie skwitowania. Warto zaznaczyć, że organ ten ma trzy możliwości. Może on udzielić skwitowania, odmówić udzielenia skwitowania, ale także może nieudzielić skwitowania co oznacza powstrzymanie się od wyrażenia opinii.

Zmiana charakteru oceny organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego z pewnością spowodowałaby konieczność zwiększenia zaangażowania komisji merytorycznych w proces kontroli. W związku z istotną pozycją komisji rewizyjnych w procesie kontroli projektodawcy sygnalizują potrzebę dostosowania przepisów, które w sposób przejrzysty i jednolity regulowałyby działalność kontrolną organów stanowiących. Składający się z dwóch części proponowany model udzielania absolutorium organom wykonawczym jest w ocenie projektodawców szansą na rzetelne i bardziej wnikliwe analizowanie działalności organów wykonawczych w gminach powiatach i województwach.

PROJEKT PREZYDENCKI: udzielanie absolutorium organom wykonawczym jst