Prawo Dla Samorządu

Prezydencki projekt ustawy samorządowej zakłada wprowadzenie nowego mechanizmu współpracy samorządowej w postaci konwentu delegatów samorządu lokalnego w województwie.

Jednym z głównych haseł przygotowanego z inicjatywy Prezydenta RP projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw stało się stworzenie nowych form prawnych współpracy jednostek samorządu terytorialnego umożliwiających im lepszą realizację zadań publicznych służących rozwojowi lokalnemu i regionalnemu oraz zadań publicznych o charakterze sieciowym (np. oświata) w zmieniającym się środowisku społeczno-gospodarczym¹.

W uzasadnieniu projektu podkreślono, że przedkładana do publicznej konsultacji propozycja legislacyjna stanowi odpowiedź na istniejący obecnie w polskim porządku prawnym deficyt mechanizmów koordynacji i współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. Zaproponowanymi w ramach projektu nowymi formami partnerstw JST są: konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie oraz zespoły współpracy terytorialnej.

Konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie [dalej także: konwent wojewódzki] pomyślany został, jako platforma dialogu województwa samorządowego z powiatami i gminami z terenu tego województwa dla dokonywania wspólnej priorytetyzacji zadań regionalnych.

W świetle przepisów projektu prezydenckiego, konwent ma być reprezentacją samorządów lokalnych funkcjonujących na obszarze województwa, która ułatwi prowadzenie wyżej wspomnianego dialogu między samorządami różnych szczebli.

W skład konwentu wchodzić mają:

- prezydenci miast na prawach powiatów położonych w granicach województwa,

- starostowie powiatów położonych w granicach województwa,

- tzw. „delegaci gmin” z poszczególnych powiatów położonych w granicach województwa.

Delegatem gmin, w rozumieniu projektu, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy położonej w danym powiecie legitymujący się pisemnym poparciem wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), co najmniej połowy gmin wchodzących w skład danego powiatu.

Z proponowanych zapisów wynika zatem, że o ile powiat (ziemski i grodzki) będzie w konwencie reprezentowany na zasadach 1 powiat = 1 reprezentant, o tyle już nie każda gmina z terenu województwa będzie mieć w konwencie swego „własnego” reprezentanta, lecz będzie współreprezentowana przez delegata gmin - łącznie z innymi gminami danego powiatu. W konsekwencji, liczba reprezentantów gmin w konwencie zależeć będzie od liczby powiatów ziemskich danego województwa.

Konwent wojewódzki ma stanowić formę współdziałania województwa z jednostkami samorządu lokalnego (tj. gminami i powiatami) z terenu tego województwa dla realizacji celów wskazanych w strategii województwa, w sposób uwzględniający potrzeby wspólnot samorządowych (art. 30 ust. 1 projektu). Rozwinięciem tak zakreślonej istoty funkcjonowania konwentu są postanowienia ustawy przewidujące jego zaangażowanie w procedurę prac nad projektami podstawowych dokumentów z zakresu planowania strategicznego na poziomie regionalnym.

Marszałek województwa został w projekcie ustawy zobowiązany do przedkładania konwentowi województwa do zaopiniowania następujących projektów:

- strategii rozwoju województwa i jej zmian,

- innych dokumentów planowania strategicznego łącznie z programem operacyjnym i ich zmian,

- a także budżetu województwa.

Osoba prowadząca obrady sejmiku województwa, przed przystąpieniem do głosowania projektu uchwały zaopiniowanej przez konwent, ma obowiązek poinformowania radnych sejmiku o stanowisku zajętym przez konwent. Przy czym, wobec braku odmiennej regulacji, należy mieć na względzie, że opinia konwentu o projektach wyżej wymienionych dokumentów nie będzie wiążąca dla sejmiku województwa podczas głosowania, w szczególności negatywne stanowisko konwentu, co do konkretnych propozycji strategicznych, nie zablokuje możliwości ich przyjęcia wbrew woli zainteresowanych samorządów lokalnych.

Warto odnotować, że przewidywana instytucja konwentu w swych założeniach przypomina w pewnym stopniu wojewódzkie sejmiki samorządowe (art. 76 i następne ustawy o samorządzie terytorialnym; obecnie: ustawy o samorządzie gminnym), które funkcjonowały w Polsce w latach 1990–1998 jako formy ustawowej reprezentacji gmin z obszaru województwa.

Cel sejmików miał w tym okresie nieco inny charakter (ze względu na brak powiatów i województw samorządowych), jednak podobnie jak konwent, istotą działalności sejmików była koordynacja działań samorządowych na obszarze regionu, w tym przede wszystkim ich współdziałanie na linii samorząd terytorialny – terenowa administracja rządowa.

Prezydencka propozycja legislacyjna, choć co do idei słuszna, zasadnie jest krytykowana przez niektóre środowiska samorządowe. Wątpliwości budzi przede wszystkim obligatoryjny charakter konwentu wojewódzkiego. Projekt nie zawiera regulacji w zakresie procedury zakładania konwentu i występowania z konwentu, jak ma to miejsce w przypadku zespołów współpracy terytorialnej projektowanych w rozdziale 3 ustawy (gdzie przewidziano m.in. prawo do wystąpienia z zespołu i prawo rozwiązania utworzonego zespołu), co świadczy o obowiązkowym uczestnictwie samorządów w konwencie.

Obowiązek uczestnictwa w konwencie może być odczytywany jako naruszenie zasady samodzielności jednostek samorządowych, na którą składa się m.in. swoboda decyzji, co do podjęcia współpracy z innymi partnerami samorządowymi, stąd też postulować należy redefinicję zasad uczestnictwa w konwencie. W tym kontekście, zgodzić się należy z wyrażanym przez niektóre organizacje samorządowe poglądem, że w ciągu minionych kilkunastu lat, między samorządami wykształciły się różne formy współpracy o zbliżonych celach, jakie ustawa przypisuje konwentowi.

Ustawowe zobowiązanie samorządów do uczestnictwa w konwencie wojewódzkim powiela zatem wykształcone już struktury, prowadząc do niebezpiecznego ich dublowania. Problem łagodzi, choć go nie rozwiązuje, możliwość funkcjonowania konwentu w ramach istniejącego stowarzyszenia jednostek samorządowych (tzw. organizatora konwentu). Nie każde stowarzyszenie JST może być jednak organizatorem konwentu. Status organizatora konwentu może uzyskać jedynie stowarzyszenie, którego członkami są JST wyłącznie z terenu województwa i reprezentują równocześnie: 60% jednostek poziomu gminnego oraz 60% jednostek poziomu powiatowego. W konsekwencji, niewielka liczba funkcjonujących stowarzyszeń będzie mogła pełnić funkcję organizatora konwentu.

Podobnie jak obligatoryjną formułę konwentu, tak i za kontrowersyjny uznać należy zapis projektu ustawy traktujący o zasadach reprezentacji gmin w konwencie wojewódzkim, który nie zapewnia gminom proporcjonalnego wpływu na kształtowanie „wspólnego” stanowiska samorządów lokalnych województwa w strategicznych dla regionu obszarach działania. Brak równego lub opartego na sprawiedliwiej proporcji wpływu wszystkich JST województwa na treść stanowisk konwentu obniża jego „partnerski” charakter. Przepisy o reprezentacji gmin w konwencie wojewódzkim stanowią zatem kolejne pole do refleksji ustawodawcy przed przyjęciem ostatecznego kształtu ustawy.

Istotą każdego projektu ustawowego jest jego wstępna („projektowana”) treść. Stworzenie nowych formuł koordynacji działań JST, zwłaszcza w obszarach działań prorozwojowych, jest w Polsce potrzebne. Stąd też niezwykle ważna jest dyskusja nad zaproponowanymi w projekcie prezydenckim rozwiązaniami prawnymi, by w efekcie braku dyskusji nie zostały przyjęte rozwiązania ograniczające samodzielność samorządów lub żadne nowe rozwiązania prawne.

W jednym z kolejnych artykułów poświęconych prezydenckiemu projektowi ustawy samorządowej omówiona zostanie druga z proponowanych nowych form współpracy samorządowej, jaką ma stać się zespół współpracy terytorialnej.

¹ Stosownie do projektowanego art. 3 ustawy współdziałanie ma mieć na uwadze konieczny wzrost poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkańców, stałe podnoszenie standardów świadczenia usług publicznych, a także racjonalizację wydatków publicznych. Współdziałanie dotyczyć powinno zwłaszcza wspólnych działań mających na celu rozwój lokalny lub regionalny oraz funkcjonowania tych lokalnych systemów instytucjonalnych, w ramach których stykają się zakresy działania gminy i powiatu, a także samorządu województwa, w szczególności w sprawach: ochrony zdrowia, pomocy społecznej, oświaty, transportu zbiorowego i dróg publicznych, bezpieczeństwa i porządku publicznego, usuwania odpadów i ochrony środowiska.

PROJEKT PREZYDENCKI: Konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie