Prawo Dla Samorządu

W najnowszej uchwale NSA stwierdził, że można skarżyć do sądu administracyjnego bezczynność SKO w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej.

Uchwałą z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. I OPS 12/13) Naczelny Sąd Administracyjny [dalej: NSA] stwierdził, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP.

Uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego użytkownikowi wieczystemu, proponując jednocześnie nową wysokość tej opłaty.

Użytkownik wieczysty złożył do samorządowego kolegium odwoławczego pismo, w którym domagał się ustalenia, że dokonana aktualizacja przedmiotowej opłaty jest nieuzasadniona.

Samorządowe kolegium odwoławcze nie podjęło żadnych czynności w tym zakresie przez ponad 5 lat, w związku z tym użytkownik wieczysty złożył do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Skarga na bezczynność została poprzedzona wezwaniem samorządowego kolegium odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej odrzucenie, wskazując, że orzeczenia i inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegia odwoławcze w sprawie aktualizacji opłaty rocznej nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.

Wojewódzki sąd administracyjny postanowieniem odrzucił skargę użytkownika wieczystego na bezczynność SKO, stwierdzając, że sprawy związane z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu mają charakter cywilny i akty organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, w związku z tym również skarga na bezczynność w tym zakresie jest niedopuszczalna.

Skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł użytkownik wieczysty, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwości, czy w sprawie z wniosku kwestionującego prawidłowość dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W związku z tym skład orzekający NSA przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne: „czy w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?”.

Rozstrzygnięcie NSA w składzie 7 sędziów

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a treść tego stosunku – co do zasady – kształtowana jest w drodze umowy, według zasad określonych w Kodeksie cywilnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Konsekwencją jest poddanie tych stosunków cywilistycznej (prywatnoprawnej) metodzie regulacji, a częściowo tylko metodzie administracyjnoprawnej (publicznoprawnej).

Z analizy przepisów regulujących użytkowanie wieczyste i opłaty roczne wynika, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty odbywa się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Jest to rozwiązanie nierzadko spotykane w polskim porządku prawnym. Postępowanie tego rodzaju jest dwustopniowe – w pierwszej kolejności sprawy te rozstrzygane są w przedsądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji (samorządowe kolegia odwoławcze). Następnie, strona niezadowolona z orzeczenia SKO może żądać rozstrzygnięcia tego sporu przez sąd powszechny, składając sprzeciw.

Postępowanie przed sądem powszechnym nie ma na celu kontroli prawidłowości prowadzonego przez SKO postępowania i kończącego je orzeczenia. Nie jest zatem jego przedmiotem ewentualna bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) SKO. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w sytuacji, gdy SKO uchyla się od wydania orzeczenia kończącego prowadzone postępowanie, uniemożliwiając tym samym przekazanie sprawy na drogę sądową, użytkownik wieczysty nie może poszukiwać ochrony prawnej przed sądami powszechnymi.

Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują, iż skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest w przypadku następujących form działania administracji publicznej:

decyzje administracyjne;
postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

Przedmiotem kontroli ze strony sądów administracyjnych, w przypadku złożenia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), nie jest określony wyżej akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania.

Poddając analizie każdy z pięciu wyżej wymienionych aktów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie stanowi żadnego z tych przypadków. Jednak, gdyby przyjąć, że w związku z tym na bezczynność (przewlekłość) SKO nie przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, użytkownik wieczysty zostałby pozbawiony jakichkolwiek możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej. Taka sytuacja, zdaniem NSA, jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując przedmiotową uchwałę wskazał ponadto, że fakt, iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych, nie musi samo przez się wykluczać właściwości sądów administracyjnych w zakresie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tego rodzaju sprawie. NSA zauważył również, iż w swoim orzecznictwie niejednokrotnie dopuszczał możliwość składania skargi na bezczynność w wydawaniu przez organ administracji publicznej określonego aktu, mimo że skarga sądowoadministracyjna na taki akt nie przysługiwałaby z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.

W związku z powyższym, skoro użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje w tym zakresie żadna ochrona przed sądem powszechnym, to podmiot ten musi posiadać taką ochronę przed sądem administracyjnym, zwłaszcza z uwagi na treść art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej”.

W uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, iż bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych, w sposób oczywisty, ogranicza stronie możliwość realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Odmowa udzielenia ochrony sądowej w postaci skargi na bezczynność, wnoszonej do sądu administracyjnego, prawo to praktycznie by wykluczyła.

W związku z powyższym, stosując wykładnię prokonstytucyjną, NSA stwierdził, iż koniecznym jest zapewnienie stronom skutecznej ochrony przed wadliwymi zachowaniami administracji publicznej. W tego rodzaju sprawach ma to się odbywać poprzez umożliwienie stronom postępowania o aktualizację opłaty rocznej złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) SKO.

Skarga na bezczynność SKO w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jednak dopuszczalna