Prawo Dla Samorządu

W środowisku samorządowym coraz częściej podnoszony jest postulat powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego.

8 listopada 2013 roku uczestnicy XI Kongresu Miast Polskich, zorganizowanego w Krakowie przez Związek Miast Polskich, wystosowali do Rady Ministrów wniosek „w sprawie powołania komisji kodyfikacyjnej ds. prawa samorządowego”. W ocenie Wnioskodawców „komisja powinna przedłożyć wyniki I etapu prac – ocenę aktualnego stanu prawa samorządowego oraz rekomendacje do dalszych prac legislacyjnych, w terminie od 8 marca 2015r.”.

Inicjatywa Związku Miast Polskich jest efektem trwającej od dłuższego czasu dyskusji na temat systemowej reformy prawa samorządowego, która miałaby uporządkować wielokrotnie nowelizowane przepisy stanowiące podstawę funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów komunalnych. Reforma taka musi być jednak oparta na zinstytucjonalizowanym ośrodku o charakterze eksperckim, który pozwoli rzetelnie zdiagnozować obecny stan prawa samorządowego oraz zaproponować skuteczne środki zaradcze.

Na potrzebę utworzenia takiego ośrodka wyraźnie wskazuje „Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce” pod redakcją prof. Jerzego Hausnera, w którym wskazano, iż „centrum reformy [prawa samorządowego – przyp. M.K.] powinna stać się Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST), zaś centrum operacyjnym Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Jednak losy całego przedsięwzięcia będą zależeć od zapewnienia centrum reformy trwałego zaplecza eksperckiego, które nie zostanie zmarginalizowane w następstwie zmian polityczno-personalnych. Dlatego taki zespół ekspertów powinien powstać przy KWRiST i mieć zapewnione kilkuletnie budżetowe finansowanie” („Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce”, J. Hausner (red.), Warszawa 2013, s. 94).

Koncepcję powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego od wielu miesięcy prezentuje prof. Krystian M. Ziemski, który po raz pierwszy przedstawił ją 16 września 2013 roku podczas wspólnego posiedzenia Zarządu Związku Miast Polskich oraz Zarządu Śląskiego Gmin i Powiatów w Gliwicach. Wygłaszając wykład pt. „Niezbędne zmiany w ustroju JST w kontekście nowych zadań”, profesor K. Ziemski zaakcentował konieczność uwzględnienia w toku dyskusji nad reformą prawa samorządowego aspektów proceduralnych wprowadzanych zmian. Wśród mechanizmów mających zapewnić spójność wprowadzanych zmian do ustrojowego prawa samorządowego, obok nowelizacji Regulaminu Sejmu i Senatu, zaproponowano utworzenie komisji kodyfikacyjnej, zbliżonej funkcjonalnie do innych tego typu ciał doradczo-konsultacyjnych.

Powyższa koncepcja została następnie rozwinięta w dwóch artykułach autorstwa prof. K. Ziemskiego oraz M. Kiełbusa opublikowanych na łamach Pisma Samorządu Terytorialnego „Wspólnota” (artykuł „O potrzebie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego”, Wspólnota nr 21 z 2013 r.) oraz na łamach Rzeczpospolitej (artykuł „Ważne reformy, specjalne podejście”, Rzeczpospolita z 29 października 2013 r.).

Koncepcja powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego została także przedstawiona przez Macieja Kiełbusa pod koniec października 2013r. podczas obrad Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych w Nowej Soli, spotykając się z życzliwym przyjęciem przedstawicieli dziesięciu regionalnych organizacji samorządowych.

Podstawę prawną utworzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego mógłby stanowić art. 12a ustawy o Radzie Ministrów stanowiący, iż Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, tworzyć komisje do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa, uwzględniając dorobek nauki i doświadczenia praktyki. Rada Ministrów wydając rozporządzenie, określi nazwę i przedmiot działania komisji oraz jej skład i tryb postępowania. Ustawa ta stanowi jednocześnie, iż Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób finansowania i obsługi tego typu komisji.

Dotychczas na podstawie analizowanego przepisu utworzono pięć komisji kodyfikacyjnych:

1) Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego działająca przy Ministrze Sprawiedliwości (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2002 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego) mająca za zadanie:

a. przygotowywanie założeń i ogólnych kierunków zmian w prawie cywilnym, prawie rodzinnym i prawie gospodarczym prywatnym,

b. opracowywanie założeń oraz projektów o podstawowym znaczeniu dla systemu prawa cywilnego, rodzinnego i gospodarczego prywatnego, z uwzględnieniem zadań wynikających z potrzeb harmonizacji prawa polskiego z prawem europejskim.

Jednocześnie Minister Sprawiedliwości może przedstawić Komisji projekty aktów prawnych do oceny, a także zwracać się o opinie w budzących wątpliwości kwestiach prawnych z zakresu jej działania.

2) Komisja Kodyfikacyjna Prawa Pracy działająca przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2002 r. w sprawie utworzenia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Pracy) mająca za zadanie opracowanie:

a. założeń rekodyfikacji indywidualnego prawa pracy;

b. założeń kodyfikacji zbiorowego prawa pracy;

c. projektów ustaw realizujących przyjęte założenia prac kodyfikacyjnych w zakresie indywidualnego i zbiorowego prawa pracy, z uwzględnieniem standardów prawa Unii Europejskiej.

Także w przypadku tej Komisji Minister może przekazywać jej projekty aktów prawnych z zakresu prawa pracy opracowane w czasie prowadzenia prac kodyfikacyjnych w celu uzyskania opinii Komisji o zgodności tych projektów z założeniami prac kodyfikacyjnych, a także przedstawiać Komisji budzące wątpliwości prawne problemy z zakresu prawa pracy w celu zajęcia stanowiska przez Komisję.

3) Komisji Kodyfikacyjna Prawa Karnego działająca przy Ministrze Sprawiedliwości (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego) mająca za zadanie:

a. przygotowywanie założeń i ogólnych kierunków zmian w prawie karnym materialnym, procesowym i wykonawczym, w prawie karnym skarbowym oraz w prawie o wykroczeniach, na podstawie bieżącej analizy orzecznictwa i piśmiennictwa w zakresie stosowania przepisów Kodeksu karnego, Kodeksu postępowania karnego, Kodeksu karnego wykonawczego, Kodeksu karnego skarbowego, Kodeksu wykroczeń, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary;

b. opracowywanie projektów aktów normatywnych, w tym niezbędnych aktów wykonawczych, o podstawowym znaczeniu dla systemu prawa karnego materialnego, procesowego i wykonawczego, prawa karnego skarbowego oraz prawa o wykroczeniach, z uwzględnieniem zadań wynikających z potrzeb harmonizacji prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej.

Rozporządzenie przewiduje także, iż Komisja ocenia przedstawione przez Ministra Sprawiedliwości projekty aktów prawnych, opracowane przez inne uprawnione podmioty, zawierające przepisy prawne z zakresu jej działania, w szczególności w aspekcie ich zgodności z podstawowymi kierunkami dokonywanych zmian w systemie prawa. Jednocześnie Komisja sporządza opinie w przedstawionych przez Ministra Sprawiedliwości kwestiach prawnych budzących wątpliwości, w zakresie swojego działania.

4) Komisja Kodyfikacyjna Prawa Morskiego działająca przy Ministrze Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2007 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Morskiego) mająca za zadanie:

a. przygotowywanie założeń i ogólnych kierunków zmian w prawie morskim, a w szczególności w: morskim prawie pracy, morskim prawie ochrony środowiska, prawie bezpieczeństwa morskiego;

b. opracowywanie założeń oraz projektów aktów prawnych o podstawowym znaczeniu dla systemu prawa morskiego;

c. opracowywanie założeń oraz projektów aktów prawnych, wynikających z potrzeby dalszej harmonizacji prawa polskiego z prawem wspólnotowym, międzynarodowym prawem morza oraz międzynarodowym prawem morskim.

Jednocześnie Minister może przedstawić Komisji projekty aktów prawnych do oceny, a także zwracać się o opinię w budzących wątpliwości kwestiach prawnych z zakresu jej działania.

5) Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego działająca przy Ministrze Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego) mająca za zadanie opracowanie projektu przepisów rangi ustawowej w zakresie kompleksowej regulacji dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy ustawy o Radzie Ministrów oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia można zaproponować, aby Komisji Kodyfikacyjna Prawa Samorządowego miała za zadanie:

a. całościową diagnozę obecnie obowiązujących aktów prawnych z zakresu prawa samorządowego, w szczególności prawa ustrojowego,

b. przygotowywanie założeń i ogólnych kierunków zmian w prawie samorządowym,

c. opracowywanie założeń oraz projektów aktów prawnych o podstawowym znaczeniu dla systemu prawa samorządowego.

Jednocześnie, podobnie jak w przypadku innych komisji, Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządowego mogłaby oceniać przedstawiane jej projekty aktów prawnych, opracowane przez inne podmioty, zawierające przepisy prawne z zakresu prawa samorządowego, w szczególności, w aspekcie ich zgodności z podstawowymi kierunkami dokonywanych zmian w systemie prawa samorządowego.

Odrębną kwestią pozostaje powierzenie w dalszej perspektywie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego opracowania projektu nowej ustawy o samorządzie terytorialnym kompleksowo regulującej podstawy ustroju jednostek samorządu terytorialnego, określanej być może mianem Kodeksu Samorządowego lub Prawa o ustroju jednostek samorządu terytorialnego.

Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządowego powinna w maksymalnie szerokim zakresie wykorzystać dotychczasowy dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych. Winna ona także uwzględnić bogaty dorobek doktryny, w szczególności poprzez współpracę w ramach zespołów tematycznych ze specjalistami w poszczególnych dziedzinach prawa samorządowego.

W skład nowopowołanej komisji kodyfikacyjnej, Prezes Rady Ministrów winien powołać wybitnych przedstawicieli nauki i praktyki z zakresu prawa samorządowego. Komisja ta winna być usytuowana przy właściwym do spraw administracji publicznej.

Należy przy tym odróżnić zadania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego i Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. O ile pierwsza z nich ma mieć charakter ekspercki i być nastawiona na projektowanie zmian w prawie samorządowym, o tyle druga z nich stanowić winna forum wypracowywania wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego, odnosząc się do gotowych już projektów aktów prawnych. Komisje te winny się zatem wzajemnie uzupełniać, nie podejmując względem siebie działań o charakterze konkurencyjnym.

Należy zgodzić się ze Związkiem Miast Polskich, iż powołanie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego jest elementem polskiej racji stanu, gdyż od wyników jej pracy będzie w dużym stopniu zależało dalsze funkcjonowanie zdecentralizowanej części państwa polskiego, odpowiedzialnej za warunki codziennego życia obywateli.

Czemu ma służyć Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządowego?