08.10.2013


Nadzór nad związkami międzygminnymi zrzeszającymi gminy z różnych województw

KATEGORIA: Praktyka

Nadzór nad związkiem międzygminnym zrzeszającym gminy z różnych województw sprawuje wojewoda właściwy ze względu na siedzibę władz związku, chyba że statut związku przewiduje przeniesienie kompetencji nadzorczych.

Związek międzygminny zrzeszający gminy z różnych województw

Związek międzygminny nie stanowi jednostki samorządu terytorialnego, lecz formę współpracy międzysamorządowej. W konsekwencji, związek nie jest strukturą mieszczącą się w podstawowym podziale terytorialnym kraju na: województwa, powiaty i gminy. Przystępowanie gmin do związku nie podlega, co do zasady limitacji geograficznej, w tym w szczególności ustawodawca nie wymaga wprost w ustawach ustrojowych, by związek tworzony był z zachowaniem ciągłości terytorialnej (bez enklaw) ani też by związek mieścił się w granicach terytorialnych powiatu czy województwa1. Stąd też w praktyce samorządowej często zdarzają się sytuacje, że związek skupia w swych strukturach gminy pochodzące z różnych powiatów i z różnych województw.

Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących nadzoru nad gminami

Działalność związków międzygminych podlega nadzorowi i kontroli sądowej. Ustawy samorządowe nie zawierają w zasadzie samoistnych przepisów dotyczących nadzoru nad związkami komunalnymi. Jedynym przepisem poświęconym wprost tej problematyce jest art. 99 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), [dalej także u.s.g.], zgodnie z którym przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych (ust. 1a). Zasadą jest zatem, że reguły dotyczące środków i zasad nadzoru stosowane względem gmin znajdują zastosowanie również względem związku międzygminnego. Z tą regułą skorelowane zostały przepisy dotyczące mechanizmów kontroli administracji zawarte w innych ustawach, w tym w szczególności, w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Szczególna sytuacja związków zrzeszających gminy z różnych województw

Nadzór nad gminą sprawuje wojewoda właściwy ze względu na jej położenie. W przypadku związków międzygminnych zrzeszających gminy z różnych województw zasada ta z oczywistych względów nie może znaleźć bezpośredniego zastosowania. Kuriozalnym byłoby bowiem uznanie, że nad związkiem sprawowany jest nadzór przez dwóch, czy nawet kilku wojewodów tj. przez każdego spośród wojewodów właściwych ze względu na położenie gmin tworzących związek o zasięgu międzywojewódzkim. Ustawodawca, przewidując możliwy konflikt właściwości miejscowej, celem zapobieżenia różnorodnym interpretacjom w tym zakresie, wprowadził do u.s.g. przepis szczególny dotyczący nadzoru nad związkami, których uczestnikami są gminy z różnych województw. Przepisem tym jest ust. 2 cytowanego wcześniej art. 99 u.s.g., który stanowi, że w sprawach związków i porozumień międzygminnych, wykraczających poza granice województwa, organy nadzorcze działają w zakresie swojej właściwości miejscowej i za pośrednictwem organów nadzorczych właściwych ze względu na siedzibę władz związku lub porozumienia, chyba że statut związku lub porozumienie przekazuje uprawnienia nadzorcze Prezesowi Rady Ministrów. Regulacja ta wskazuje, że właściwość miejscowa organu nadzoru nad związkiem międzygminnym będzie wyznaczona, co do zasady, siedzibą władz związku. Odnotować przy tym trzeba, że stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 1 u.s.g. określenie siedziby związku stanowi obligatoryjny element statutu związku międzygminnego.

Wybór reżimu nadzorczego

Ustawodawca w cytowanym wyżej art. 99 ust. 2 u.s.g. dopuścił możliwość odmiennego ukształtowania właściwości miejscowej dla nadzoru nad związkiem niż właściwość ustawowa wyznaczona siedzibą władz związku. Ustawa o samorządzie gminnym umożliwia przekazanie uprawnień nadzorczych w statucie związku na rzecz Prezesa Rady Ministrów. Gminy tworzące związek mogą zatem zgodnie postanowić o objęciu działalności tworzonego związku o zasięgu międzywojewódzkim, w tym jego działalności prawodawczej, nadzorem organu centralnego. Przekazanie kompetencji tego rodzaju może nastąpić wyłącznie na rzecz Prezesa Rady Ministrów - a contrario nie jest możliwym przeniesienie uprawnień nadzorczych na jednego z wojewodów z województw, na których działa związek, tudzież innego wojewodę swobodnie wybranego przez gminy uczestniczące w związku.

Możliwość wyboru reżimu nadzorczego dotyczy tylko nadzoru sprawowanego przez wojewodę. Nie dotyczy natomiast spraw poddanych właściwości regionalnych izb obrachunkowych. Na podstawie bowiem art. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) dla związków międzygminnych właściwa jest izba, w zasięgu działania której znajduje się siedziba związku. Przepis ten traktowany jest w literaturze przedmiotu zgodnie jako norma szczególna wobec art. 99 ust. 2 u.s.g.2.

Wątpliwości prawne związane z nadzorem nad związkiem międzygminnym zrzeszającym gminy z różnych województw

Zawarta w ustawie ustrojowej reguła właściwości nadzorczej wojewody według siedziby władz związku, nie rozwiewa szeregu innych, ważkich wątpliwości związanych z funkcjonowaniem tego typu kooperacji. Szczególnie istotnym problemem zdaje się być tutaj kwestia publikacji aktów podejmowanych przez organy związku o zasięgu międzywojewódzkim. Przepisy ustawy ustrojowej nie formułują bowiem odpowiedzi na pytanie, czy akty podejmowane przez organy związku o zasięgu międzywojewódzkim, w tym w szczególności akty prawa miejscowego, powinny być publikowane w każdym z wojewódzkich dzienników urzędowych właściwych dla aktów podejmowanych przez gminy związku, czy też jedynie w dzienniku wojewódzkim wydawanym przez wojewodę właściwego do sprawowania nadzoru nad związkiem międzygminnym. Publikacja aktów prawnych ma przy tym niebagatelne znaczenie praktyczne i pociąga za sobą dalekosiężne skutki prawne. Ogłoszenie aktów należących do prawa miejscowego jest wszak warunkiem ich obowiązywania, a zatem warunkiem przyznawania praw lub nakładania obowiązków na członków wspólnot tworzących związek.

Przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą publikacja powinna następować wyłącznie w dzienniku wojewódzkim wojewody właściwego ze względu na siedzibę związku (wojewody właściwego do sprawowania nadzoru nad związkiem) zdaje się być rozwiązaniem wątpliwym ze względu na dyrektywy zapewnienia znajomości przepisów prawa wśród ich adresatów. Ciężko bowiem oczekiwać, aby mieszkaniec gminy leżącej w województwie X zapoznawał się regularnie z treścią dziennika urzędowego województwa Y, zwłaszcza wobec braku przepisu ustawowego, z którego mógłby powziąć wiedzę o takiej powinności. Z drugiej jednak strony publikacja w dziennikach urzędowych każdego z województw, do których należą gminy tworzące związek o zasięgu międzywojewódzkim, rodzi uzasadnione wątpliwości prawne, co do umocowania wojewodów innych niż wojewoda sprawujący nadzór nad związkiem do dokonywania czynności publikacji. Publikacja w więcej niż jednym dzienniku urzędowym wymagałaby przy tym skoordynowania działań wszystkich publikujących wojewodów zważywszy na fakt, że od dnia publikacji liczy się zazwyczaj termin jego wejścia w życie. Publikacja w kilku publikatorach pociągałaby za sobą także problem z określaniem miejsca publikacji podjętego aktu – należałoby wskazywać bowiem wszystkie dzienniki, w których dany akt został opublikowany.

Spośród ww. interpretacji właściwszą wydaje się interpretacja zakładająca publikację w dzienniku urzędowym wydawanym przez wojewodę w gestii, którego leży nadzór nad związkiem zrzeszającym gminy z różnych województw, a w przypadku przeniesienia kompetencji nadzorczych na rzecz Prezesa Rady Ministrów wydawanym przez wojewodę, który byłby właściwy gdyby kompetencji nie przeniesiono. Pogląd przedmiotowej treści pozwala nie tylko na uniknięcie wielu trudności technicznych, ale również wpisuje się w zasadę rozdzielności kompetencji organów administracji publicznej. Dla lepszej realizacji zasady zapewnienia znajomości przepisów prawa wśród ich adresatów zasadnym wydaje się jednak postulowanie wprowadzenia przez ustawodawcę uregulowań dotyczących sposobu informowania w pozostałych dziennikach wojewódzkich, np. w postaci obwieszczeń wojewody o dokonanej publikacji aktów wydawanych przez organy związków o zasięgu międzywojewódzkim w dzienniku właściwego wojewody.

 

Przypisy:

1 Limitację terytorialną działania związku mogą przewidywać przepisy szczególne, a także charakter powierzanych związkowi zadań przez gminy członkowskie.

2  Zob. szerzej: M. Kasiński, Związki międzygminne a działalność nadzorcza regionalnych izb obrachunkowych, Samorząd Terytorialny 1994, nr 5, s. 29.



Autor:
Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).


TAGI: Związki międzygminne, Wojewoda,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu