03.10.2013


Powiat nie może zawrzeć porozumienia ze związkiem międzygminnym

KATEGORIA: Wokanda

Powiat może zawrzeć porozumienie publicznoprawne z gminą, z innym powiatem lub z województwem. Powiat nie może natomiast w drodze porozumienia przekazać realizacji swojego zadania do realizacji związkowi międzygminnemu.

Zawieranie porozumień przez związki międzygminne

Problematyka zawierania porozumień przez związki międzygminne poruszana była już na łamach portalu, np. w artykule „Zawieranie porozumień przez związki komunalne”, kiedy to zaprezentowano linię orzeczniczą sądów odrzucającą dopuszczalność powierzania zadań związkom komunalnym w drodze porozumienia przez gminy uczestniczące w związku, jak również przez gminy spoza związku. W orzecznictwie sądowym niedawno rozstrzygany był także problem innego rodzaju porozumień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach został postawiony przed koniecznością udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest zawarcie porozumienia transferującego zadania z powiatu na związek międzygminny, a zatem przekazania w gestię związku zadań samorządowych ze szczebla innego niż szczebel uczestników związku. Sąd zajął w tym przedmiocie stanowisko negatywne uznając, że ustawy ustrojowe wykluczają transfer zadań publicznych w drodze zawarcia porozumienia pomiędzy powiatem i związkiem komunalnym (nieprawomocny wyrok z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/GL 845/13, dostępny w CBOSA).

Stan faktyczny sprawy

Rada Powiatu podjęła uchwałę w sprawie powierzenia związkowi międzygminnemu świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego. Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały uznając, że narusza ona m.in. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 505 ze zm.), [dalej: u.s.p.]. Zgodnie z tym przepisem powiaty mogą zawierać porozumienia w sprawie powierzenia jednemu z nich prowadzenia zadań publicznych. Na podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do sądu administracyjnego wniósł Powiat.

W ocenie skarżącego Powiatu możliwość powierzenia zadań przez powiat związkowi międzygminnemu wynika z treści art. 64 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 i 645), [dalej: u.s.g.]. Z drugiego z wymienionych przepisów wynika, że gmina może wykonywać zadania należące do właściwości powiatu lub województwa, jeżeli nastąpiło ich przekazanie w drodze porozumienia. Skoro natomiast art. 64 ust. 5 u.s.g. przewiduje odpowiednie stosowanie w stosunku do związków międzygminnych art. 8 ust. 2-5 ustawy, toteż związek może wykonywać zadania powiatu lub województwa na podstawie porozumienia, a zatem powiat może powierzyć związkowi wykonywanie należących doń zadań.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat podkreślił także, że art. 73 ust. 1 u.s.p., na który powołuje się Wojewoda, jest tylko jedną z kilku podstaw prawnych, na której mogą opierać się porozumienia samorządowe z udziałem powiatu i co do zasady dotyczy porozumień zawieranych pomiędzy powiatami, które przekazują zadania na szczeblu jednostek o tych samych kompetencjach. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do oceny porozumień zawieranych ze związkami jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie, strona skarżąca podniosła, że powiat jako jednostka samorządowa nie ma możliwości przystąpienia do związku międzygminnego, stąd też jedyną możliwością przekazania zadań takiemu związkowi jest zawarcie z nim porozumienia.

Stanowisko zajęte przez Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przystępując do rozstrzygnięcia sporu o to, czy w obowiązującym stanie prawnym jest dopuszczalne zawarcie porozumienia pomiędzy powiatem a związkiem międzygminnym, mocą którego powiat przekazywałby realizację części swoich zadań własnych temu związkowi, wskazał w pierwszej kolejności, że regułą jest, że powiat wykonuje przypisane mu ustawą zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wyjątki od tej reguły są wyraźnie określone w ustawie powiatowej i sprowadzają się do możliwości: przekazania uprawnień do wykonywania określonych zadań jednemu z podmiotów wymienionych w przepisie art. 5 ust. 2 u.s.p. (tj. jednostce lokalnego samorządu terytorialnego lub województwu, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu), innemu powiatowi (art. 73 ust. 1 u.s.p.), związkowi powiatów (art. 65 i nast. usp) bądź też stowarzyszeniu, o którym mowa w art. 75 ust. 1 u.s.p. Przepisy te maja w ocenie Sądu charakter ustrojowo – kompetencyjny, co oznacza, że nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca.

WSA w Gliwicach uznał, że żaden przepis u.s.p. nie daje podstaw do przyjęcia założenia, że dopuszczalnym byłoby zawarcie przez powiat porozumienia ze związkiem komunalnym. Sąd podkreślił, że przepis art. 5 ust. 2 u.s.p. precyzuje, że powiat może zawrzeć porozumienie z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego lub z województwem. Ustawodawca nigdzie nie sprecyzował, co rozumie pod pojęciem „jednostki lokalnego samorządu terytorialnego”, niemniej zdaniem Sądu chodzi tutaj o gminy, których terytorium znajduje się na obszarze konkretnego powiatu. Przyjmując dogmat racjonalności poczynań ustawodawcy, uznać bowiem trzeba, że w przeciwnym wypadku prawodawca nie posłużyłby się w tym miejscu sformułowaniem precyzującym, o jakie jednostki samorządu terytorialnego chodzi. Związek komunalny jednostką samorządu terytorialnego nie jest, co oznacza, że należy go wykluczyć z kręgu podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2 u.s.p., z którymi powiat może zawierać porozumienia.

Odnosząc się do argumentu o umocowaniu związków międzygminnych do zawierania porozumień z powiatem na podstawie art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2a u.s.g., Sąd Gliwicki wskazał, że przyjęta przez stronę skarżącą interpretacja ww. przepisów jest błędna. Przepis art. 64 ust. 5 u.s.g. zawiera odesłanie, zgodnie z którym do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy. Najistotniejsze znaczenie w omawianym zakresie ma przepis art. 8 ust. 2a u.s.g., który stanowi, że gmina może, na podstawie porozumienia, wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu. W ocenie Sądu norma ta stanowi dopełnienie art. 5 ust. 2 u.s.p. i nie można jej interpretować na korzyść przyjęcia dopuszczalności zawierania porozumień na linii związek-powiat. Odesłanie zawarte w art. 64 ust. 5 u.s.g. nie jest odesłaniem prostym, a więc pozwalającym na stosowanie przepisu art. 8 ust. 2 - 5 u.s.g. w sposób bezpośredni, lecz jest odesłaniem złożonym, nakazującym odpowiednie stosowanie tego przepisu. Zdaniem Sądu brak jest dostatecznych podstaw do sformułowania stanowczego twierdzenia, prezentowanego w skardze, że do związku międzygminnego automatycznie stosuje się reguły dotyczące gminy wskazane w przywołanym przepisie. W ocenie Sądu, ze względu na treść przywołanych wyżej przepisów i konsekwencje zastosowania wykładni systemowej oraz logicznej taką możliwość należy wykluczyć. Użyty przez ustawodawcę zwrot dotyczący odpowiedniego stosowania art. 8 ust. 2 - 5 i art. 39 ust. 4 u.s.g. do związków międzygminnych nie oznacza bezpośredniego stosowania tych norm. Odpowiednie stosowanie konkretnych przepisów prawa oznacza dokonanie modyfikacji treści stosowanej normy prawnej w zakresie, w jakim jest to niezbędne ze względu na konieczność „dopasowania” jej treści do przepisu odsyłającego, przy czym owo dopasowanie na gruncie rozpatrywanej sprawy nie może polegać, w ocenie Sądu, wyłącznie na podstawieniu związku międzygminnego w miejsce gminy w art. 8 u.s.g. Zdaniem Sądu zakres odesłania z art. 64 ust. 5 u.s.g. w istotny sposób ogranicza art. 5 ust. 2 u.s.p., który wskazuje konfiguracje porozumień, w jakich uczestniczyć może powiat. W ocenie WSA akceptacja stanowiska wyrażonego przez Powiat B. prowadziłaby do poszerzenia katalogu podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2 u.s.p., a w konsekwencji do zaliczenia związku międzygminnego (komunalnego) do kategorii jednostek lokalnego samorządu terytorialnego, do czego brak jest normatywnych podstaw i co stałoby w sprzeczności z treścią art. 164 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd Gliwicki w konkluzji swoich rozważań podkreślił także, że związki komunalne są powoływane pomiędzy podmiotami o równorzędnej pozycji w hierarchii jednostek samorządu terytorialnego, co wynika wprost z art. 64 ust. 1 u.s.g. oraz art. 73 ust. 1 u.s.p., i dodatkowo przemawia za niemożliwością scedowania na związek zadań wykraczających poza właściwość tworzących związek jednostek samorządu terytorialnego.

Znaczenie orzeczenia sądu gliwickiego

Orzeczenie sądu gliwickiego potwierdza kierunek orzecznictwa wykluczający możliwość mieszanego wykorzystania form współdziałania samorządowego i widocznego w nim zapatrywania, zgodnie z którym związki samorządowe są formami dedykowanymi realizacji zadań nie wykraczających poza szczebel samorządowy, jaki reprezentują uczestnicy współpracujących w ramach związku jednostek samorządowych.

Podkreślić w tym miejscu jednak trzeba, że argumentacja przedstawiona przez Powiat, a zatem argumentacja odrzucona finalnie przez WSA w Gliwicach, jest powszechnie podzielana przez większość przedstawicieli doktryny prawa samorządowego1. Równocześnie, zreferowany wyrok sądu wojewódzkiego jest pierwszym orzeczeniem dotyczącym omawianego problemu prawnego, stąd też trudno w tej chwili ocenić, czy zostanie on podzielony także przez inne składy orzekające w podobnych sprawach.

 

Przypisy:

1 Zob. np. J. Dominowska, Komentarz do art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] R. Hauser (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 610; K. Bandarzewski, Komentarz do art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 627; R. Adamus, T. Jasiński, E. Kurowska, Komentarz do art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] R. Adamus, T. Jasiński, E. Kurowska, Związki międzygminne. Komentarz, Warszawa 2012, dostępny w SIP Legalis. 

 



Autor:
Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).


TAGI: Wyrok WSA, Związki międzygminne,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu