22.04.2024


Rzecznik Praw Obywatelskich o „niezbędnych zmianach” w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi

KATEGORIA: Praktyka

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich należy podjąć dyskusję o niezbędnych zmianach w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym o metodach ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi

Wątpliwości Rzecznika

Pismem z dnia 3 kwietnia 2024 roku (znak: V.2704.35.2015.ŁK) Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Minister Klimatu i Środowiska w sprawie potrzebnych jego zdaniem zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie Rzecznika tzw. rewolucja śmieciowa zapoczątkowana nowelizacją ustawy czystościowej z 1 lipca 2011 roku jest źródłem stałych skarg obywateli dotyczących zarówno jakości usług zapewnianych przez gminę, procedur stosowanych przy ustalaniu opłat, prawa członków spółdzielni / wspólnot mieszkaniowych w ramach systemu odpadowego, jak i „niewspółmierność opłat ponoszonych na rzecz gmin do faktycznie wytwarzanych odpadów”.

Zdaniem Rzecznika „najlepiej pozwala na realizację zasady <<zanieczyszczający płaci>> metoda uzależniająca wysokość opłaty od liczby mieszkańców danej nieruchomości.”. W jego opinii pozostałe trzy ustawowo przewidziane metody „w mniejszym lub większym stopniu generują przypadki oczywiście nieproporcjonalnego obciążenia opłatą niektórych uczestników systemu.

Jednocześnie RPO zwrócił uwagę, że w jego ocenie ustawa czystościowa „zawiera jedynie szczątkowe uregulowania zmierzające do ograniczenia występowania tego rodzaju przypadków” wskazując jako przykład art. 6j ust. 3f dotyczący metody wodnej. Rzecznik zwrócił przy tym słusznie uwagę na „ograniczoną skuteczność” tego przepisu w odniesieniu do nieruchomości w zabudowie wielolokalowej, z uwagi na to że „w ich przypadku podmiotem obowiązku daninowego są wspólnoty/spółdzielnie mieszkaniowe”. Zdaniem Rzecznika przepis ten „zabezpiecza właścicieli lokali przed <<nadmiernymi>> opłatami w zależności od przyjętego przez daną gminę sposobu ustalania zużycia”.

W piśmie zwrócono także uwagę, że stosowanie przez gminy z określonych w ustawie czystościowej narzędzi mających umożliwić urzeczywistnienie zasady „zanieczyszczający płaci” napotyka na problemy natury praktycznej wynikające z „konieczności zapewnienia zbilansowania systemu gospodarowania odpadami.

Podsumowując Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że „perspektywa 10-letniego funkcjonowania obecnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest znakomitą okazją do podjęcia dyskusji o jego niezbędnych, a zmierzających także do rzeczywistej i pełnej realizacji zasady <<zanieczyszczający płaci>>, korektach.”

Czy korekta ustawy wystarczy?

Należy zgodzić się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że perspektywa 10 lat – a właściwie już prawie 11 – od rzeczywistego startu nowego systemu odpadowego oraz niemal 13 lat od uchwalenia ustawy inicjującej tzw. rewolucję odpadową, pozwala na ocenę skutków wprowadzonej reformy i rzetelnej dyskusji na ten temat. Należy jednak kategorycznie podkreślić, iż sama „korekta” obecnie obowiązującej ustawy jest niewystarczająca. Ustawę tę trzeba napisać całkowicie od nowa, zwłaszcza w kontekście licznych jej nowelizacji dokonanych po 2011 roku. Dyskusja, o którą słusznie apeluje Rzecznik, powinna pozwolić na wypracowanie fundamentów przyszłej regulacji prawnej w tym zakresie – odpowiedzenia na pytanie czy nowa ustawa bazować ma na obecnych fundamentach czy też po raz kolejny inicjujemy rewolucję.

Należy przy tym pamiętać jakie cele przyświecały głębokim zmianom w gminnych systemach odpadowych. Przede wszystkim ustawa nowelizująca z 1 lipca 2011 roku miała na celu „uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi”. Temu między innymi służyło wprowadzenie czterech niedoskonałych metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, których cechą wspólną jest oderwanie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości odpadów oddawanych do systemu. Chodziło o zlikwidowanie bodźców ekonomicznych, które mogłyby uzasadniać niezgodne z prawem postępowanie z odpadami komunalnymi. Chodziło o objęciem władztwem gminy możliwie największego strumienia odpadów komunalnych, a następnie zagospodarowania go zgodnie z prawem i celami środowiskowymi.

W piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich zabrakło niestety kilku istotnych wątków związanych z poruszanymi problemami. W szczególności Rzecznik nie dostrzegł realnych problemów z sugerowaną przez niego metodą pogłówną (od liczby mieszkańców). Powszechnie wiadomo, iż w gminach stosujących tę metodę występuje zjawisko „pasażera na gapę” – sytuacje, w których wytwórcy odpadów unikają partycypowania w kosztach ich odbioru i zagospodarowania. Brak skutecznych narzędzi pozwalających gminom na rzetelną weryfikację złożonych deklaracji jest jednym z głównych czynników skutkujących wyborem innych – zdaniem Rzecznika mniej sprawiedliwych – metod ustalania opłaty. W interesie wszystkich leży urealnienie danych stanowiących podstawę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami – pozwoli to na obniżenie kosztów jednostkowych i wpłynie na decyzje radnych w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Uwadze Rzecznika umknął także brak wdrożenia w Polsce przepisów dotyczących rzeczywistego i sprawiedliwego systemu Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta, który przede wszystkim pozwoliłby na zmniejszenie i zmianę struktury strumienia odpadów komunalnych, a jednocześnie pozwoliłby na zmianę zasad finansowania systemu odciążając właścicieli nieruchomości od części kosztów w ramach publicznoprawnych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. To właśnie mechanizmy ROPu powinny służyć realizacji wspominanej wielokrotnie przez Rzecznika zasadzie „zanieczyszczający płaci”.

Odnośnie do pozycji prawnej w systemie odpadowym spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych należy przypomnieć, iż została ona ukształtowana na długo przed początkiem tzw. rewolucji śmieciowej. To spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe podpisywały umowy na odbiór odpadów, zastąpione następnie deklaracjami i opłatami wnoszonymi do gminy. Rozliczenia wewnętrzne w ramach spółdzielni czy wspólnoty były i są poza zakresem regulacji gminy.

Nie inaczej należy odnieść się do wspomnianego przez Rzecznika art. 6j ust. 3f ustawy czystościowej, który dotyczy rozliczeń w przypadku zabudowy wielolokalowej pomiędzy wspólnotą/spółdzielnią a gminą. Wbrew twierdzeniom Rzecznika gminy nie mają – poza sytuacją, w której rada gminy zdecyduje się na indywidualizację rozliczeń na podstawie art. 2a – możliwości dowolnego kształtowania zasad ustalania ilości zużytej wody z danej nieruchomości. W tym kierunku zdają się iść sądy administracyjne potwierdzając, iż art. 6j ust. 3f służy określeniu globalnej relacji pomiędzy wspólnotą/spółdzielnią a gminą, nie zaś do określenia wysokości opłat odnoszących się do poszczególnych lokali mieszkalnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 września 2023 roku, sygn. I SA/Sz 347/23 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2023 roku, sygn. III SA/Wa 632/23 i III SA/Wa 633/23).

Należy mieć nadzieję, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska wsłucha się w postulaty środowisk samorządowych oraz Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące potrzeby dyskusji na temat modelu gospodarowania odpadami komunalnymi w Polsce. Potrzebna jest w tym zakresie rzetelna dyskusja z udziałem różnych interesariuszy, która uwzględniając dorobek minionych 13 lat, pozwoli na wypracowanie mechanizmów działania na kolejne lata.



Autor:
Maciej Kiełbus

Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego


TAGI: Gospodarka komunalna,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu