22.11.2023


Brak uchwały zmieniającej wysokość wynagrodzenia burmistrza a wyrównanie jego odprawy i ekwiwalentu

KATEGORIA: Przepisy

Przepis art. 8 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.)[1] stanowi, że pracodawcą wójta jest urząd gminy (ust. 1), zaś czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2).

Rada Ministrów w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 4 u.p.s. określa m.in. warunki i sposób wynagradzania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w tym maksymalne poziomy wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego.

To, jak należy wyliczać wysokość odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w przypadku braku podjęcia przez radę gminy uchwały zmieniającej, było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 7 grudnia 2022 r.[2]

Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Powódka była zatrudniona w Urzędzie Miejskim w R. od 2006 r. do 22 listopada 2018 r., pełniąc funkcję Burmistrza R. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 24 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla Burmistrza R. (dalej: uchwała z 2015 r.), stanowiącą podstawę wynagrodzenia powódki w ostatnim okresie zatrudnienia, stanowiła m.in., że jej wynagrodzenie zasadnicze wynosiło 6.000 zł, zaś dodatek funkcyjny – 2.100 zł. W dniu 5 grudnia 2018 r. Rada Miejska w R. podjęła nową uchwałę w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla Burmistrza R., obniżając niemal o połowę wysokość ww. składników wynagrodzenia. W dniu 28 grudnia 2018 r. Pozwany Urząd Miejski w R. wypłacił powódce odprawę i ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wraz z odsetkami, które to zostały wyliczone w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 5 grudnia 2018 r.

Powódka wystąpiła do Sądu z powództwem przeciwko Urzędowi Miejskiemu w R. o wyrównanie odprawy pieniężnej i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, który winien być wyliczony w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w R. z 2015 r.

Sąd Rejonowy oddalił roszczenie powódki.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, że wypłacenie powódce odprawy pieniężnej oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, obliczonych na podstawie uchwały z 2015 r., byłoby bezpodstawne i jako takie stanowiłoby świadczenie nienależne. Sąd Rejonowy uznał, że uchwała z 2015 r. była niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że w dniu 19 maja 2018 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych[3], a załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia przewidywał, że dotychczas obowiązujące regulacje pozostają w mocy do 30 czerwca 2018 r., zaś po tej dacie w życie wchodziły nowe tabele określające poziom wynagrodzeń zasadniczych pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru – i tak w przypadku pracowników pełniących funkcję burmistrza w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, wynagrodzenie zasadnicze mogło zostać ustalone w granicach od 3.600 zł do 4.800 zł, w sytuacji gdy do 30 czerwca 2018 r. wynagrodzenie to mogło wynosić od 4.500 zł do 6.000 zł. W związku z powyższym, w przypadku gdy przyznane wcześniejszą uchwałą rady gminy wynagrodzenie było wyższe niż przewidywały to nowe regulacje, należało wprowadzić zmianę uchwały z 2015 r. Tymczasem Rada Miejska w R. nie podjęła takiej inicjatywy, jak również właściwy organ nadzoru nie podjął w tym zakresie żadnych działań zmierzających do stwierdzenia nieważności spornej uchwały[4].

W uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego przytoczone zostało również stanowisko Sądu Najwyższego, zgodnie z którym „ustalanie wynagrodzenia przez radę gminy dotyczy określenia wysokości wynagrodzenia wójta tej gminy w ramach zasad ustalonych przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP) oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 k.p. Uchwała ta, kreująca jeden z warunków koniecznych umowy o pracę (art. 29 § 1 pkt 3 k.p.), jest zatem niczym innym jak postanowieniem umowy o pracę[5]. Rada gminy, ustalając więc wysokość wynagrodzenia burmistrza, musi mieć na uwadze zarówno minimalną, jak i maksymalną wysokość stawki wynagrodzenia, przewidzianych w rozporządzeniu Rady Ministrów.

Sąd Okręgowy, na skutek apelacji powódki, zmienił wyrok Sądu I instancji i uwzględnił roszczenie powódki w całości.

Sąd II instancji zaakcentował, że „postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności np. decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji podejmowanej przez organ administracji publicznej, toteż orzekanie w tej kwestii przez sąd powszechny byłoby naruszeniem kompetencji właściwego organu administracji publicznej”. Podkreślenia wymaga, że sąd powszechny jest pozbawiony uprawnień do dokonania oceny, czy uchwała z 2015 r. była niezgodna z prawem, czy też nieważna. W tym miejscu wypada zauważyć, że katalog organów uprawnionych do nadzoru działalności jednostek samorządu terytorialnego ma charakter zamknięty i został sprecyzowany przez ustrojodawcę w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP[6], zgodnie z którym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Ponadto Sąd Okręgowy wyraźnie zaznaczył, że „jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić jego stosowania z tego powodu. Jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z oceną konstytucyjności przepisów prawnych, tylko oceną legalności aktów administracyjnych, które tej rangi nie mają”. W takiej więc sytuacji sąd powinien poinformować organ sprawujący nadzór nad podmiotem, który wydał taki akt prawny.

Podsumowując swoje rozważania sąd odwoławczy zauważył, że do chwili rozwiązania stosunku pracy z powódką, jej wynagrodzenie winno być ustalone w oparciu o wówczas obowiązującą uchwałę z 2015 r.

Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Urząd Miejski w R.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy przypomniał, że uchwała z 2015 r. ukształtowała wysokość wynagrodzenia powódki i tym samym jest wiążącym elementem stosunku pracy, którego zmiana jest możliwa, jednak tylko i wyłącznie w konsekwencji podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały, której skuteczność także wymaga zachowania odpowiedniego okresu wypowiedzenia. Niepodjęcie przez Radę Miejską w R. uchwały zmieniającej wysokość wynagrodzenia powódki w czasie trwania stosunku pracy powoduje, że uchwała z 2015 r., pomimo zmiany przepisów, nadal obowiązywała.

Sąd Najwyższy zwrócił szczególną uwagę na zasadę uprzywilejowania pracownika, usankcjonowaną w art. 18 kodeksu pracy[7], a która jest rozumiana w orzecznictwie i doktrynie prawa pracy w ten sposób, że „tylko postanowienia umów o pracę oraz innych aktów, na podstawie których powstaje stosunek pracy, mniej korzystne dla pracownika niż przepisy prawa pracy są nieważne. Pracodawca może natomiast na podstawie k.p. przyznać pracownikowi świadczenia korzystniejsze niż wynikają z przepisów prawa pracy (nawet powszechnie obowiązujących), jeśli takie postanowienia znajdą się w umowie lub obowiązujących u pracodawcy przepisach określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy i uwzględniają zasadę równego traktowania w zatrudnieniu”.

Kwintesencją zasady uprzywilejowania pracownika jest zagwarantowanie nienaruszania umową o pracę standardów mających swe źródło w przepisach prawa pracy, przy jednoczesnym kształtowaniu stosunku pracy w oparciu o zasadę swobody umów w sposób korzystniejszy dla pracownika. W wyniku powyższego normy prawne mają charakter semiimperatywny, czyli jednostronnie bezwzględnie obowiązujący – możliwe są odstępstwa tylko na korzyść pracowników.

Sąd Najwyższy stwierdził, że „ustalenie wynagrodzenia w akcie kreującym stosunek pracy rodzi ten skutek, że wynagrodzenie to staje się istotnym elementem stosunku pracy, wiążącym obie strony tego stosunku, a jego zmiana, nawet w przypadku zmiany przepisów, na podstawie których zostało ustalone, jest możliwa jedynie w następstwie dokonania przez pracodawcę przewidzianych prawem czynności, przy czym taką zmianę w przypadku burmistrza miasta musi poprzedzać podjęcie przez radę miasta stosownej uchwały”.

Na koniec Sąd Najwyższy wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotne okazały się być rozważania Sądu II instancji w zakresie uprawnień sądu powszechnego w kwestii oceny ważności uchwał organów gminy.

 


[1] t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 530

[2] wyrok SN z dnia 7 grudnia 2022 r., I PSKP 93/21, Lex nr 3508915

[3] Dz.U. z 2018 r., poz. 936

[4] art. 91 i n. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40)

[5] wyrok SN z dnia 28 marca 2008 r., II PK 225/07, Lex nr 461651

[6] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483)

[7] t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1465



Autor:
Aleksandra Kurzawska

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie cywilnym 


TAGI: prawo pracy, Rada gminy, Samorząd, Wójt, Wyrok SN,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu