26.05.2023
KATEGORIA: Przepisy
Na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego przedsiębiorców. Przewiduje on istotne zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zakresie instytucji autokontroli oraz terminu przekazania akt postępowania w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji.
Artykuł stanowi początek cyklu publikacji poświęconych projektowanym zmianom w Kodeksie postępowania administracyjnego[1] zawartych w projekcie ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego przedsiębiorców, autorstwa Ministra Rozwoju i Technologii[2] oraz projektu ustawy z dnia 31 marca 2023 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, autorstwa Ministra Sprawiedliwości.
Jedną ze zmian objętych ww. projektowanymi aktami prawnymi jest modyfikacja (wydłużenie) terminu do zastosowania instytucji autokontroli przez organ pierwszej instancji na skutek wniesionego odwołania przez stronę postępowania lub uczestnika postępowania.
Instytucja autokontroli (nazywana również: autorewizją, samokontrolą czy samokorektą) decyzji administracyjnej stwarza organowi administracji publicznej, który wydał błędną decyzję, możliwość jej skorygowania bez absorbowania organu odwoławczego. Przepis art. 132 k.p.a. dopuszcza cztery możliwości zastosowania instytucji autokontroli przez organ administracji publicznej:
Aby instytucja autokontroli mogła być zastosowana, muszą zostać spełnione następujące przesłanki:
Największą bolączką organów pierwszej instancji, która utrudniała zastosowanie instytucji autokontroli był zbyt krótki termin na dokonanie niezbędnych czynności procesowych. Na skutek zaistniałej sytuacji, wykształciła się patologiczna praktyka organów administracji publicznej, w postaci automatycznego przekazywania odwołania wraz z aktami postępowania, bez wcześniejszego rozważenia możliwości wydania decyzji autokontrolnej[3]. Warto zaznaczyć, że powyższa praktyka związana była z wątpliwościami co do charakteru terminu na przekazanie odwołania wraz z aktami postępowania oraz ewentualnymi konsekwencjami (w tym konsekwencjami służbowymi) jego naruszenia[4]. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 560/07 wskazał, że przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do ‘samokontroli’ decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a., przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i § 2 tego przepisu, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa”. Z drugiej zaś strony Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1206/09 przyjął, że zastosowanie instytucji autokontroli po upływie siedmiodniowego terminu z art. 133 k.p.a. narusza prawo, ale nie jest to takie naruszenie prawa, które mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.
W uzasadnieniu projektu ustawy autorzy wskazali, że termin na zastosowanie instytucji autokontroli w postępowaniu administracyjnym jest terminem zbyt krótkim na przeprowadzenie szeregu czynności procesowych, w tym przeprowadzeniu analizy odwołania przez pryzmat zaskarżonej decyzji oraz zebranego materiału dowodowego. Autorzy dostrzegli także, że mogą występować przypadki, polegające na tym, iż organ administracji publicznej, w obawie o przekroczenie terminu zawitego przekazuje sprawę do instancji wyższego stopnia, bez dogłębnej analizy w trybie autokontroli, co wpływa na wydłużenie całościowego postępowania. W tym celu projektodawcy zaproponowali, aby wydłużyć termin na przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy z 7 dni do 14 dni, co zwiększy szanse na zastosowanie instytucji autokontroli.
Proponowane przez projektodawców zmiany w zakresie instytucji autokontroli należy ocenić pozytywnie. Wydłużenie terminu do przekazania odwołania wraz z aktami postępowania spowoduje, że strona postępowania nie będzie musiała oczekiwać na podjęcie rozstrzygnięcia przez organ II instancji, co znacznie wpłynie na skrócenie postępowania. Za powyższym rozwiązaniem przemawia zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania. Szybkość, jako „zasada osiągnięcia końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania”[5]. Analizowana instytucja będzie sprzyjać tej zasadzie tylko wówczas, gdy organy pierwszej instancji będą z niej korzystały prawidłowo, działając zgodnie z przesłankami jej zastosowania, które zostały przez prawodawcę określone restrykcyjnie. Oznacza to, że sama instytucja ma charakter wyjątkowy i organy pierwszej instancji powinny z niej korzystać wyłącznie wtedy, kiedy nie mają żadnych wątpliwości co do istnienia podstaw prawnych jej zastosowania. W innym wypadku, w związku z możliwością skarżenia decyzji autokontrolnej, instytucja ta może istotnie przedłużyć postępowanie administracyjne, hamując uruchomienie mechanizmu właściwej kontroli, a także jeszcze bardziej podważyć autorytet organów administracji publicznej. Znowelizowanie przepisów dotyczących autokontroli umożliwi na efektywniejsze i częstsze stosowanie tej instytucji w praktyce oraz skutkować będzie wykluczeniem licznych rozbieżności interpretacyjnych, które powstały na gruncie doktryny oraz orzecznictwa.
[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).
[2] Projekt ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12371407/12964177/12964178/dokument616028.pdf [dostęp: 22.05.2023 r.].
[3] B. Rozczyński, Instytucja autokontroli w procedurze administracyjnej (zagadnienia wybrane) [w:] Badania i Rozwój Młodych Naukowców w Polsce Nauki humanistyczne i społeczne Część V – Prawo i administracja, J. Nyćkowiak, J. Leśny (red.), Poznań 2018, s. 85.
[4] M. Bik, Autokontrola decyzji administracyjnej w ramach postępowania odwoławczego, „Kontrola Państwowa” 2007, nr 3, s. 44; także J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 86; także W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 21; A. Krawiec, Autokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 52-54. Odmienne stanowisko zaprezentował W. Chróścielewski, Związanie organu administracji publicznej własną decyzją a możliwość dokonania jej autoweryfikacji, „Państwo i Prawo”, 2007, z. 5, s. 61; G. Łaszczyca, Komentarz do art. 132 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Mata (red.), LEX; J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1948, s. 233.
[5] A. Skoczylas, Zmiana lub uchylenie decyzji w ramach postępowania odwoławczego przed organem I instancji (Zagadnienia wybrane) [w:] Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 540.
Beniamin Rozczyński prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem upraszczania i elektronizacji procedury administracyjnej oraz prawa samorządowego i prawa nieruchomości