08.05.2023
KATEGORIA: Wokanda
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu potwierdził możliwość uchylania przez zgromadzenie związku międzygminnego uchwał rad gmin członkowskich związanych z zadaniami publicznymi przekazanymi na rzecz związku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 roku (sygn. IV SA/Po 1966/20) stwierdził nieważność uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie związku w zakresie przepisu stwierdzającego utratę mocy przez wskazane w tym przepisie uchwały rad gmin – uczestników związku.
Pomimo niekorzystnego dla związku rozstrzygnięcia sądu niezwykle ważne są motywy zawarte w pisemnym uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zgromadzenie związku międzygminnego realizującego wybrane zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: ucpg] podjęło uchwałę w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie związku. W uchwale tej zamieszczono przepis zgodnie z którym tracą moc konkretnie wskazane uchwały Rad Gmin - uczestników związku w sprawie regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie tych gmin. Wymieniając w osobnych punktach 19 uchwał, które tracą moc, jedynie w ostatnim z nich wskazano, że utrata mocy następuje „w części dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi”.
Uchwała w tym zakresie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego. Zdaniem organu nadzoru zgromadzenie związku zaskarżonym przepisem „przekroczyło zakres swoich uprawnień wynikających z art. 3 ust. 2a w związku z art. 4 ucpg, w związku z przepisami statutu związku określającymi zakres jego zadań. Wojewoda zwrócił uwagę w skardze, iż związki międzygminne, w sposób wyraźny i nie budzący żadnych wątpliwości, uzyskały na obszarze ich działania kompetencję do stanowienia prawa miejscowego w zakresie zapewnienia czystości i porządku, w tym regulaminu utrzymania czystości i porządku uchwalanego w oparciu o art. 4 ucpg. Skarżący co do zasady nie kwestionował kompetencji zgromadzenia związku do uchylenia dotychczas obowiązujących uchwał rad gmin członkowskich w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku. Istotną sporu w przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego była kwestia czy kompetencja ta jest nieograniczona, tj. czy zgromadzenie władne było uchylić wspomniane uchwały w całości, czy też jedynie w określonej ich części, tj. w takiej, co do której samo uzyskało uprawnienia prawotwórcze z uwagi na realizowane zadania. Zdaniem Wojewody nie budzi wątpliwości, że zakres upoważnienia zgromadzenia związku międzygminnego do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie tego związku należy ustalić przez pryzmat zadań, jakie gminy członkowskie przekazały temu związkowi do realizacji w drodze statutu związku, jak również statutowych regulacji dotyczących kompetencji organu stanowiącego związku.
Przez pryzmat statutu związku Wojewoda uznał, że zakres kompetencji prawotwórczej zgromadzenia związku ogranicza się do unormowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie tego związku jedynie tych kwestii, które dotyczą gospodarowania odpadami komunalnymi. W pozostałym zakresie zdaniem Wojewody rady gmin członkowskich nie utraciły kompetencji prawotwórczych na rzecz związku i nadal władne są uchwalać regulaminy utrzymania czystości i porządku w granicach.
Odnosząc się do treści zaskarżonej uchwały Wojewoda wskazał, iż w przypadku 18 z 19 uchwał, do których odnosi się zaskarżony przepis uchwały zgromadzenia związku postanowiono o utracie mocy przez cały regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach obowiązujący w konkretnej gminie, zaś jedynie w przypadku 19 uchwał ograniczono zakres derogacji do spraw związanych z gospodarką odpadami komunalnymi.
Wojewoda podkreślił, że zwrot: "w części dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi" niewątpliwie przynależy do pkt 19 i tym samym nie sposób uznać go za część wspólną, odnoszącą się także do pozostałych punktów zawartych w § 4 zaskarżonej uchwały.
Związek międzygminny wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu pełnomocnik związku wskazał, że zgromadzenie związku nie postanowiło w zakwestionowanym § 4 uchwały o utracie mocy obowiązującej wskazanych w punktach od 1 d 19 uchwał Rad Gmin - w całości. Okolicznością, z powodu której skarżący uznał, że postanowiono o utracie mocy obowiązującej wskazanych uchwał w całości i dokonał takiej właśnie interpretacji wskazanego § 4 uchwały, jest dokonanie zmian redakcyjnych tego przepisu na etapie przesyłania do Wojewody podjętej uchwały w formie dokumentu elektronicznego. Intencją zgromadzenia związku było, aby zwrot „w części dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi” odnieść do wszystkich 19 uchwał wymienionych w § 4 zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik związku wyjaśnił, że zapis w "części dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi" umiejscowiony został poniżej nowej linii, po wymienieniu w punktach od 1 do 19 wszystkich uchwał. Tym samym zapis ten odnosił się do wszystkich uchwał wymienionych powyżej. Natomiast na etapie przesyłania zaskarżonej uchwały do Wojewody w formie dokumentu elektronicznego zwrot "w części dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi" przesunął się do punktu 19, co spowodowało, że w takim brzmieniu zaczął odnosić się wyłącznie do uchwały Rady Gminy Osieczna wskazanej w ostatnim punkcie 19.
Zdaniem organu ze względu na powstały błąd redakcyjny w ogłoszonym tekście aktu prawnego, w zakresie § 4, zachodzi konieczność jego sprostowania w formie obwieszczenia, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Wojewoda, odnosząc się w toku postępowania do powyższego argumentu, stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania względem zaskarżonej uchwały (w zakresie § 4) instytucji sprostowania, o której mowa w art. 17 ustawy promulgacyjnej, albowiem nie ma rozbieżności pomiędzy treścią przepisu § 4 zaskarżonej uchwały przekazanej do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez upoważniony do wydania aktu organ, a treścią tego przepisu w ogłoszonej uchwale. W obu wersjach aktu kwestionowany zwrot "w części dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi" zamieszczony jest wyraźnie w pkt 19 § 4 uchwały (nie został przeniesiony do odrębnego wersu).
WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 roku (sygn. IV SA/Po 1966/20) stwierdził nieważność uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie związku w zakresie przepisu stwierdzającego utratę mocy przez wskazane w tym przepisie uchwały rad gmin – uczestników związku.
Sąd w całości podzielił stanowisko Wojewody wyrażone zarówno w skardze, jak i w późniejszym piśmie procesowym. Sąd podkreślił przy tym, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do sprostowania opublikowanej uchwały zgromadzenia związku.
Sąd uznał, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, wykracza bowiem poza zakres ustawowego upoważnienia, co słusznie uwypuklono w skardze. Ponadto zdaniem Sądu treść § 4 zaskarżonej uchwały w formie jaka została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym (i wcześniej przekazana do ogłoszenia) jest istotnie wadliwa także z tego powodu, że nie odzwierciedla intencji uchwałodawcy, a przede wszystkim jest niezgodna z treścią uchwaloną przez zgromadzenie związku międzygminnego. Także ta okoliczność przemawia w ocenie Sądu na koniecznością stwierdzenia nieważności § 4 zaskarżonej uchwały.
Powyższy wyrok należy uznać za niezwykle interesujący z kilku powodów. Po pierwsze podkreśla on, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała będąca aktem prawa miejscowego w brzmieniu opublikowanym w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zmiany dokonane pomiędzy podjęciem uchwały a jej opublikowaniem mogą rzutować na ocenę legalności kontrolowanej uchwały. Po drugie wyrok ten słusznie potwierdza możliwość stanowienia aktów prawa miejscowego przez zgromadzenie związku międzygminnego. Jednocześnie kompetencja prawodawcza organów związku słusznie wiązana jest ściśle z zakresem zadań przekazanych na rzecz związku. Statut związku określający jego zadania ma zatem kluczowe znaczenie w tym zakresie. Po trzecie WSA w Poznaniu – podobnie jak przed laty Naczelny Sąd Administracyjny – uznał, że na podstawie art. 4 ucpg możliwe jest uchwalenie dwóch odrębnych uchwał przez zgromadzenie związku i rady gmin członkowskich, o ile zakresy przedmiotowe tych uchwał mają charakter rozłączny.
Powyższy wyrok powinien być szczegółowo przeanalizowany przez przedstawicieli zarówno związków międzygminnych, jak i gmin wchodzących w skład tego typu związków. Jednocześnie stanowi on przestrogę dla wszystkich organów samorządowych stanowiących akty prawa miejscowego, akcentując znaczenie precyzji w dokonywaniu czynności faktycznych związanych z publikacją aktów normatywnych.
Wyrok jest prawomocny.
Maciej Kiełbus Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego
TAGI: Odpady, Regulamin utrzymania czystości i porządku, Związki międzygminne,