Prawo Dla Samorządu

Trybunał Konstytucyjny ocenił zgodność z Konstytucją „sztywnych” mechanizmów wymierzenia pieniężnej sankcji administracyjnej, wydając w tym zakresie odmienne rozstrzygnięcia.

W literaturze wskazuje się, że sankcja administracyjna stanowi negatywną konsekwencję dla podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa.[1] Takimi konsekwencjami o charakterze finansowym są m.in. administracyjne kary pieniężne i opłaty podwyższone.

Precyzując, omawiane stanowiska TK dotyczą sankcji unormowanych w:

a) art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska[2], zgodnie z którym za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania,

b) art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[3], który w brzmieniu od 1.01.2016 r. do 8.08.2022 r. stanowił, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie kwartalne sprawozdanie podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Zawarte w ww. przepisach mechanizmy wymierzenia sankcji są w istocie podobne, sprowadzają się bowiem do jej obliczenia w oparciu o wzory, określone przez ustawodawcę w sposób „sztywny”, tj.:

a) w przypadku tej opłaty podwyższonej:

0,05 x jednostkowa stawka x ilość składowanych odpadów x ilość dób składowania

b) w przypadku wskazanej administracyjnej kary pieniężnej:

100 zł x ilość dni opóźnienia, przy czym nie więcej niż 365 dni

Powyższe mechanizmy odnoszą się zatem do wysokości sankcji pomnożonej przez ilość dni, w trakcie których trwało naruszenie, przy czym ww. wysokość administracyjnej kary pieniężnej była limitowana maksymalnym okresem 365 dni.

Odnosząc się do przedstawionych reguł wymierzania opłaty podwyższonej, Trybunał wskazał, że „Art. 293 ust. 1 (…) [POŚ – przyp. aut.] w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w sztywno określonej wysokości (0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania odpadów) bez względu na inne okoliczności dotyczące tego czynu, jest zgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. [podkr. aut.]”[4]

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia TK wskazał, że „Ustawodawca zachował w kwestionowanej regulacji właściwe proporcje pomiędzy zapewnieniem przestrzegania wymogu składowania odpadów a dolegliwością finansową obciążającą podmiot, który narusza obowiązki ustawowe w zakresie składowania i magazynowania odpadów. W ocenie Trybunału, ustawodawca zastosował w zaskarżonym przepisie rozwiązanie proporcjonalne do wagi dobra, któremu zaskarżona regulacja ma służyć, tj. ochronie środowiska.” Zdaniem Trybunału dobro chronione przez art. 293 ust. 1 POŚ (ochrona środowiska) uzasadnia zatem wymierzenie sankcji w sposób unormowany w tym przepisie.

Nie można pominąć, że ww. stanowisko Trybunału jest jednak dyskusyjne i nie uwzględnia wszystkich okoliczności, związanych w wystąpieniem naruszenia z art. 293 ust. 1 POŚ, w tym np. braku uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów ze względu na nieterminowe jej wydanie przez organ.

W odniesieniu natomiast do administracyjnej kary pieniężnej z art. 9xb pkt 2 UCPG Trybunał orzekł, iż „Art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf (…) [UCPG – przyp. aut.], w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. do 8 sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.”[5]

Należy zauważyć, że stanowisko prezentowane w powyższym orzeczeniu nie jest odosobnionym poglądem TK. W wyroku z 1.07.2014 r. (sygn. SK 6/12) TK wskazał na niekonstytucyjność wymierzenia sankcji administracyjnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu (naruszenia), stwierdzając, że „/…/ co do zasady, jest to kwestia wyboru ustawodawcy, zwłaszcza gdy chodzi o delikt administracyjny oraz wykroczenie, między którymi granica nie jest ostra, Trybunał podkreślał jednak, że swoboda ustawodawcy w tym zakresie nie jest nieograniczona, lecz ma granice wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego, ochrony praw i wolności jednostek, zasady równości oraz zasady proporcjonalności [podkr. aut.] /…/”[6].

Orzeczenie powyższe dotyczyło nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu. TK orzekł, że „Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /…/ w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.”

W świetle powyższych rozstrzygnięć wątpliwości budzi stanowisko TK o konstytucyjności mechanizmu obliczania opłaty podwyższonej, który nie tylko prowadzi do jej wymierzenia w znacznej wysokości (często w stanach faktycznych, gdzie nie dochodzi do naruszenia, czy nawet zagrożenia dla środowiska). Nadto, opłata podwyższona jest sankcją, w odniesieniu do której ustawodawca nie unormował wprost sposobu jej limitowania i kwestii związanych z okolicznościami, w jakich doszło do naruszenia, mogącymi uzasadniać brak jej wymierzenia.

Na konieczność natomiast uwzględniania przyczyn, ze względu na które doszło do naruszenia uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów, w której wskazał, że „/…/ stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP).”[7] Stanowisko NSA wpisuje się zatem w tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, wskazującą na bezzasadność automatycznego wymierzania sankcji administracyjnej, bez badania okoliczności naruszenia.

[1] Por. E. Żelasko-Makowska, Sankcje administracyjne, PPP 2017, nr 1, s. 92-100.

[2] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.) [dalej: POŚ].

[3] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm.) [dalej: UCPG].

[4] Wyrok TK z 10.09.2020 r., K 13/18, LEX nr 3050629.

[5] Wyrok TK z 20.12.2022 r., SK 66/21. Do dnia publikacji nie zostało udostępnione uzasadnienie tego wyroku.

[6] Wyrok TK z 1.07.2014 r., SK 6/12, OTK-A 2014, nr 7, poz. 68.

[7] Uchwała NSA(7w) z 12.12.2011 r., II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22.

Konstytucyjność „sztywnego” mechanizmu wymierzenia sankcji pieniężnych