Prawo Dla Samorządu

Z założeń projektu ustawy o sołtysach i radach sołeckich – być może wbrew intencjom autorów – wynika, że w przypadku wejścia ustawy w życie sołectwa mogłyby uzyskać status prawny zbliżony do pozycji jednostek samorządu terytorialnego.

Do Senatu trafił projekt ustawy o sołtysach i radach sołeckich oraz zmianie niektórych innych ustaw[1]. Stanowi kolejną próbę procedowania tych samych rozwiązań, które wcześniej pojawiały się jako inicjatywy poselskie[2]. Wszystkie te projekty skupiają się wokół pomysłu nadania sołectwom osobowości prawnej. Trzeba podkreślić, że nawet znacznie bardziej wstrzemięźliwe propozycje zmian w tym zakresie wzbudziły kontrowersje w doktrynie[3]. Natomiast konkretnie przeciw nadaniu sołectwom osobowości prawnej argumentowała strona rządowa[4].

Choć autorami projektu kierować mogą słuszne pobudki, to budzi on poważne wątpliwości natury ustrojowej. Jego najważniejszym elementem, wbrew tytułowi, jest zmiana pozycji ustrojowej samych sołectw (a nie tylko sołtysa i rady sołeckiej). Mieszkańcy sołectw mieliby tworzyć odtąd wspólnotę samorządową, a samo sołectwo miałoby nabywać osobowość prawną i wykonywać zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (a więc analogicznie jak jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy).

Byłaby to zmiana bardzo daleko idąca. Występowanie tych dwóch cech (prawem określonej wspólnoty i odpowiedzialności za wykonywanie zadań publicznych) stanowi podstawowe kryterium wyróżniania jednostek samorządu terytorialnego[5]. Z tej perspektywy sołectwa mogłyby być uznane za dodatkowy, lokalny (sublokalny?) poziom samorządu terytorialnego. Ustawa nie wskazuje jednak wprost żadnych ich zadań. Zarówno same zadania sołectw, jak i sposób ich realizacji miałyby być określane przez radę gminy. Ponadto ich obsługa administracyjno-organizacyjna oraz finansowa miałyby być prowadzone odpowiednio przez gminę oraz wójta. Oznacza to, że sołectwa znalazły się w rozdarciu między samodzielnością właściwą jednostkom samorządu terytorialnego a zdeterminowaniem podstawowych zasad ich funkcjonowania (oraz ich obsługi) przez podmiot formalnie zewnętrzny (gminę).

Wyłaniająca się z projektu koncepcja sołectwa wyraźnie utrzymuje je w strukturze administracji publicznej w sensie ustrojowym (nie będzie to np. rodzaj prywatnego stowarzyszenia). W tym kontekście niezrozumiały jest zamiar umożliwienia sołectwom prowadzenia „działalności pożytku publicznego”, która jest przecież kategorią odnoszącą się do funkcjonowania organizacji pozarządowych.

Mając na uwadze powyższe, projekt ten należy ocenić negatywnie.

Przeciw proponowanej zmianie przemawiają dodatkowo doświadczenia historyczne. W okresie międzywojennym, po wejściu w życie tzw. ustawy scaleniowej[6], powstała wątpliwość czy ówczesna gromada (dysponująca znacznym zakresem samodzielności) była jednym z poziomów samorządu terytorialnego, czy też może jedynie strukturą pomocniczą gminy. Warto wyciągnąć z tego wnioski.

Na koniec wypada podkreślić, że dotychczasowe doświadczenia rzeczywiście uzasadniają rozważenie zmian w ustawowej regulacji sołectw[7]. Senat, inicjator odrodzenia samorządu gminnego w Polsce, może odegrać w tym zakresie pozytywną rolę. Jednak wszelkie daleko idące zmiany w funkcjonowaniu jednostek pomocniczych powinny być poprzedzone refleksją nad ich znaczeniem nie tylko dla społeczności w ramach gminy (mieszkańców obszarów wiejskich), ale również w kontekście funkcjonowania całej struktury samorządu terytorialnego i państwa. Błędne założenia mogą wywołać wiele negatywnych skutków w przypadku wejścia projektu w życie.

[1] Projekt ustawy o sołtysach i radach sołeckich oraz o zmianie niektórych innych ustaw, druk Senatu X kadencji nr 944.

[2] W szczególności w 2021 r. do Sejmu trafił projekt analogiczny do opisywanego (również przewidujący nadanie sołectwom osobowości prawnej) – poselski projektu ustawy o sołtysach i radach sołeckich oraz o zmianie niektórych innych ustaw, druk Sejmu IX kadencji nr 1095. Wcześniej był on procedowany jako poselski projekt ustawy z dnia 9 marca 2018 r. o sołtysach i radach sołeckich oraz o zmianie niektórych innych ustaw, druk Sejmu VIII kadencji nr 2424.

[3] K. Bandarzewski, Czy jednostki pomocnicze staną się nowym stopniem samorządu terytorialnego? Uwagi na tle projektowanych zmian, „Samorząd Terytorialny” 2019, nr 9.

[4] Odpowiedź z dnia 7 lutego 2023 r. na interpelację nr 38392 w sprawie nadania osobowości prawnej sołectwom, Sejm IX kadencji, https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=CNUJFY [dostęp: 27.03.2023 r.].

[5] Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Natomiast art. 16 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ponadto zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe.

[6] Ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1933 r. Nr 35, poz. 294).

[7] H. Izdebski, Jednostki pomocnicze gminy – pomiędzy organami gminy a obywatelami jako podmiotem władzy lokalnej, „Samorząd Terytorialny” 2011, nr 12, s. 109-110; A. Misiejko, Sołectwo a gromada - na gruncie ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego z 1933 r., „Samorząd Terytorialny” 2018, nr 7-8, s. 176-179.

Sołectwo nową jednostką samorządu terytorialnego?