Prawo Dla Samorządu

Przepisy nie określają wprost, czy uchwała rady gminy upoważniająca wójta do określenia cen i opłat za korzystanie z obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej jest aktem prawa miejscowego. Błąd w tym zakresie może skutkować nieważnością także wydanego następczo zarządzenia wójta w sprawie cen i opłat.

Problematyka określania cen i opłat w samorządzie (innych niż podatki i opłaty lokalne) od lat jest przedmiotem rozbieżnych linii orzeczniczych i sporów w doktrynie. Ma to bezpośredni przełożenie na praktykę. Ewentualna nieważność uchwały czy zarządzenia wprowadzającego owe ceny czy opłaty rodzi natychmiast pytania o dopuszczalność dalszego pobierania jakichkolwiek należności albo wręcz o obowiązek zwrotu kwot już pobranych.

Choć z pewnością istotne są kwestie merytoryczne związaniem z ustalaniem cen i opłat (np. ustalenie czy i ewentualnie w jakim zakresie organ musi uzasadnić przyjęte stawki), to nie można zaniedbać również spraw formalnych. Te ostatnie – czasem traktowane trochę po macoszemu – mogą zaważyć na powodzeniu całej „operacji”.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej[1] jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast jak wynika z art. 4 ust. 2 u.g.k. powyższe uprawnienia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.

Oznacza to, że organ stanowiący (np. rada gminy) może rozstrzygnąć o cenach i opłatach w zakresie wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.[2] (wprost lub poprzez wskazanie sposobu ich ustalenia) albo przekazać je organowi wykonawczemu (w przypadku rady gminy – wójtowi).

Stosowanie tych przepisów nie jest proste choćby z uwagi na fakt, że wykonywanie gospodarki komunalnej reguluje wiele ustaw szczególnych. Niektóre z nich ustalają odmienne reguły określania cen lub opłat, a na gruncie innych dopuszczalność ustalania jakiejkolwiek odpłatności może budzić kontrowersje. Przykładem może być kwestia odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych[3].

Jeżeli jednak przepisy szczególne nie wprowadzają rozwiązań odmiennych, wówczas rady gmin często przekazują spraw cen i opłat na organy wykonawcze. Nie ma wątpliwości, że musi to nastąpić w drodze uchwały. Czy jednak powinna być ona aktem prawa miejscowego?

WSA w Kielcach uznał w jednej ze spraw, że uchwała upoważniająca organ wykonawczy „nie ma ani generalnego ani też abstrakcyjnego charakteru, dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że stanowi ona akt prawa miejscowego. W szczególności przez sam fakt, że na jej podstawie organ wykonawczy został upoważniony do wydania zarządzenia, stanowiącego akt prawa miejscowego nie oznacza automatycznie, że sama uchwała powierzająca organowi wykonawczemu wydanie aktu prawa miejscowego jest również takim aktem”[4]. Również Wojewoda Wielkopolski uznał, że uchwała organu stanowiącego w tej sprawie nie jest aktem prawa miejscowego[5]. Na marginesie można zauważyć, że także Wojewoda Warmińsko-Mazurski uznał, że uchwała upoważniająca nie jest aktem prawa miejscowego, przyjmując jednak, że aktem prawa miejscowego nie jest także sam akt określający ceny lub opłaty[6].

Natomiast Wojewoda Śląski stwierdził, że błędem rady gminy było wydanie na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. uchwały upoważniającej, która nie została uznana za akt prawa miejscowego i nie przewidziano jej opublikowania w dzienniku urzędowym województwa[7]. Analogiczne stanowisko zajął Wojewoda Dolnośląski stwierdzając, że: „Jeżeli […] uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, stanowiąca o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jest aktem prawa miejscowego, to tym samym aktem prawa miejscowego jest również uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, na podstawie której, organ stanowiący gminy może powierzyć uprawnienia określone w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej organowi wykonawczemu gminy”[8].

Trzeba mieć na uwadze, że błędne określenie przepisów o wejściu w życie uchwały upoważniającej może spowodować nieważność nie tylko samej uchwały, ale również wydanych na jej podstawie aktów organów wykonawczych (np. zarządzeń wójta). Dotyczy to również braku opublikowania uchwały, jeżeli organ nadzoru uznaje ją za akt prawa miejscowego. Jak wskazał bowiem Wojewoda Śląski w przywołanym już rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 9 grudnia 2022 r. „uchwała, która nie zaistniała w obrocie prawnym nie może stanowić podstawy do wydania przez organ wykonawczy przedmiotowego zarządzenia. Burmistrz działał więc bez podstawy prawnej, czyli bez upoważnienia do ustalenia opłat określonych w zarządzeniu”[9].

W krótkim artykule nie da się rozstrzygnąć wątpliwości związanych ze stosowaniem art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2 u.g.k. Jednak w praktyce – zwłaszcza, jeżeli „nasz” organ nadzoru przyjmuje inne stanowisko – niekiedy bezpieczniejsze może być przyjęcie, że uchwała upoważniająca ma charakter aktu prawa miejscowego przy równoczesnym określeniu wydłużonego vacatio legis[10]. Wówczas nawet, jeżeli organ nadzoru jednak zmieni pogląd i uzna, że doszło do naruszenia prawa, istnieje szansa na stwierdzeniu nieważności tylko części przepisu o wejściu w życie (o ile odpowiednio sformułuje się przepisy o wejściu uchwały w życie). Natomiast przypadku przyjęcia przez organ stanowiący, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ewentualna interwencja organu nadzoru w tej sprawie będzie oznaczała usunięcie z obrotu całej uchwały (oraz ewentualnie późniejszy spór przed sądem administracyjnym).

[1] Dz. U. z 2021 r. poz. 679; dalej jako: u.s.g.

[2] Tj. za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie obejmuje to zatem całej działalności gminy.

[3] Na ten temat zobacz artykuł A. Kudry-Ostrowskiej: NSA podtrzymał stanowisko. Czy to koniec rozbieżności w zakresie dopuszczalności wprowadzenia opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych?

[4] Wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ke 406/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

[5] Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 6 czerwca 2019 r., Nr KN - I.4131.1.233. 2019.19.

[6] Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 27 listopada 2019 r., PN.4131.599.2019.

[7] Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 9 grudnia 2022 r., Nr NPII.4131.1.969.2022.

[8] Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 21 grudnia 2015 r., NK-N.4131.129.13.2015.FZ.

[9] Nr NPII.4131.1.969.2022.

[10] Tj. ze wskazaniem konkretnego dnia, w którym rozpocznie ona obowiązywanie. Jeżeli będzie on dłuższy niż wymagane zasadniczo 14 dni oraz uwzględni okres między otrzymaniem uchwały przez organ nadzoru a jej opublikowaniem, może okazać się skuteczną techniką zabezpieczającą interesy gminy.

Upoważnianie wójta do określania cen i opłat